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金湖县农村社会养老保险管理处 沈在春
按照国务院“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”“被征地农民长远生计有保障”要求，各地方政府积极探索，陆续出台了相应政策，创立了多种保障被征地农民基本生活的制度模式，推动征收农村集体土地由现金补偿向生活保障转变，由短期利益向长久生计转变。然而，正如寸有所长，尺有所短。在多种保障模式中，各有优劣，但基本都欠科学，达不到合理、普遍认可标准，有的甚至空有其名，基本未得到落实。如《海南省被征地农民基本养老保险暂行办法》尽管实施已4年，但落实情况并不理想：在纳入养老保险范围的8.61万名农民中，只有2.35万人办理了养老保险，参保率仅27%。制度保障机制不够科学，保障方式不够合理，被征地农民不认可，是参保率不高的根本原因。如何扭转征地保障制度覆盖面不高，被征地农民长久生计无保障的不良状态，首要的是要整合现行制度模式，扬长避短，取长补短，建立一个基本科学合理的具有统一框架模式的保障制度，切实保障被征地农民的合法利益，推动征地保障工作乃至经济工作持续发展。 一、被征地农民保障制度现状 为切实做好被征地农民基本生活保障工作，国务院曾先后出台了《关于深化土地改革严格土地管理的决定》和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》两个文件，分别提出了原则性要求，但未明确具体制度模式。各地根据自己的认识理解及地方情况，分别出台了地方性保障制度，确定了保障模式。分析这些制度模式，可谓是形式多样，千姿百态；保障方式待遇标准五花八门，参差不齐。就制度名称及部分保障方式大体归类，可粗略分为以下几种类型。 （一）“养老保险”型 即按社会养老保险结构，专门为征地农民设置参保缴费和享受待遇标准的保障方式。制度名称也是征地保障与养老保险两者的结合，一般为《发文机关+被征地农民基本养老保险+文种》。如2005年出台的《吉林省被征地农民基本养老保险指导意见》、河北省《关于建立被征地农民养老保险制度的意见》。2008年部分省出台征地保障政策制度时，仍沿用此类名称。如：《黑龙江被征地农民养老保险暂行办法》，2009年出台的《海南省被征地农民养老保险办法》，《甘肃省被征地农民养老保险办法》，2011年修改完善后仍沿用此名。 （二）“社会保障”型 该模式是贯彻国务院2006年转发劳社部《关于进一步做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》精神的产物。其主要特点是把征地保障从单一的养老保障扩大到了医疗，甚至失业保险范围。陕西、湖南、山西、贵州、福建、新疆、河南、湖北等8省区地方制度都延用了这一名称。同样依据29号文件出台政策制度，但只延用社会保障名称的还有：黑龙江、云南、广西、四川、江西5省区，只是黑龙江、云南、江西3省没有明确医疗保障项目。江苏省于今年9月出台《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》，由过去的“基本生活保障”改为“社会保障”。 “养老保险”与“社会保障”两个类型有些相似，都是依据某一标准将被征地农民划为不同群体或类型给予一定的保障。但同一类型在不同地区也基本是“自成一家”，同中有异，甚至异多同少。一是以被征土地占家庭原有土地一定比例为划分依据。新疆自治区以失去全部土地、失大部分土地（50%以上）、失去部分土地（50%以下）划分出三个类型，甘肃省却以被征地80%以上、80%～20%和20%以下来划分，海南省2009年制度以失地90%及以上、70%及以上不足90%、50%及以上不足70%和50%以下分为四类型。二是以城市规划区内外划分。山西、河南、湖北、四川等4家是规划区内纳入城镇企业养老保险范围，陕西和新疆2家是规划区内纳入被征地养老保障范畴，山西、陕西、四川3省是规划区外纳入农保，湖北、广西、青海3省区是纳入征地保障对象的必须是征地后家庭人均耕地面积不足0.3亩，即失地保障。三是以最低生活保障标准为参照依据设置保障待遇标准。黑龙江制度直接明确，缴费标准按征地当时当地城镇最低生活保障标准的110%和130%两个档；江西省制度明确“原则上应不低于当地城市最低生活保障标准的120%（含）”；陕西、湖北、四川、广东等省制度明确“不低于当时当地最低生活水准保障水平”；贵州省明确“城市规划区外被征地农民养老保障水平不低于当地城镇最低生活保障水平60%”。四是按年龄划分。2005年出台的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，按满养老年龄、满养老年龄至前10年、满养老年龄前10年至刚成年、未成年将被征地农民划分为四个类型。今年出台的《江苏省征地补偿和征地农民社会保障办法》将原来的四分法改为三分法，即按满养老年龄、未成年以及成年后至满养老年龄前划分为三个类型。五是单独设定参保缴费及待遇标准。浙江省台州市直接设置三个缴费档次标准：1档3.2万元、2档2.5万元、3档2.0万元；对应的待遇标准是：1档440元、2档370元、3档320元。吉林省吉林市以200元养老金为基础标准，同时设300元、400元两个选择标准，对应的缴费标准为36000（女性48000）元，54000（女性72000）元、72000（女性96000）元。政府补贴其中10800（女性14400）元。各家的划分、设置标准都不尽一致。 （三）“城镇企业养老保险”型（以下简称“城企保”型） 就是满足一定条件，即直接按城企保标准参保缴费，享受待遇。 国务院文件明确要求“在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度”。各地纳入城镇社会保障的类型也是多样化。一是将城市规划区内被征地农民纳入城企保范围。如山西省明确“城市规划区内处于劳动年龄段的被征地农民，在城镇企业就业和已转为城市户口自谋职业或灵活就业的人员，按城镇企业养老保险政策规定的缴费基数、缴费比例缴纳养老保险费。”二是将失地农民及被征收大部分土地的农民纳入城企保范围。如新疆、甘肃等省区。甘肃省明确“被征用土地80%以上农民，纳入城镇职工基本养老保险”。缴费标准以全省上年度在岗职工社会平均工资的60%为基数，按20%的缴费比例乘以15年计算应缴费总额。个人缴费全部记入个人账户，政府补助全部记入统筹基金。三是提出原则性要求或鼓励的。浙江省明确“市、县人民政府应当按照国家和省有关规定，将符合条件的被征地农民纳入职工基本养老保险”。江苏省原政策规定：“有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民基本生活保障纳入城镇社会保障体系”。新出台的政策规定：“将劳动年龄段被征地农民的社会保障资金记入其在保障资金专户中的个人分账户，用于逐期代缴其参加社会养老保险的个人缴费部分”。该省经济发达的苏南地区普遍以置换方法，直接将第二年龄段被征地农民纳入城镇社会保障体系。如无锡市2004年制度明确：按照其实际从事农村生产劳动时间，每两年折算为一年，不足3年的按3年确定，但最多不超过10年，转换后参加正常缴费。镇江市新修订的明确：第二至第四年龄段被征地农民，应当按照征地时市区灵活就业人员相关规定参加企业职工基本养老保险。 城企保模式的好处是：保障待遇水平高，按规定缴足应缴保费，即可保障基本生活。问题的关键是如何使两者有机结合，做到不因参加城企保缴费影响正常生活。 二、现行制度模式存在的不足 分析研究现行多种保障模式，不难发现，各个模式都存在难以弥补不足，与切实保障被征地农民利益存在较大差距。 （一）制度模式划分群体的依据不够科学合理 无论是“养老保险”、“社会保障”，还是“城企保”模式，都是要设定一个标准，将被征地农民划分为几个类型或群体，再给予不同形式或标准的保障。但划分群体的依据缺少科学性、合理性，导致原本的平等被打破，原本些微的差别被人为放大。 先看按被征收土地比例划分的。新疆、甘肃、海南三省区都是按被重用土地占家庭原有土地比例划分保障类型的，但各家划分的比例却不尽一致。被征用同等数量的农田或被征用同等比例农田的，却不属同一个保障类型。如：10亩地被征7亩，被征用比例是70%；5亩地被征4.5亩，被征用比例是90%。按甘肃省的划分法，被征4.5亩的按照城企保参保缴费，享受待遇；被征7亩的，却只能按城居保参保缴费，享受待遇。同是被征用85%土地的，在新疆、海南是第二类，在甘肃却是第一类。这不同类别，可能就是城企保与农保的天壤之别。这已经足以说明该划分方法不够科学、合理。 再看主观制定缴费标准与待遇标准的差别。浙江省台州市主观设置的缴费标准与待遇标准之间找不出有什么关系。福建省、吉林省吉林市征地农民养老保险的缴费与待遇之间是有明确关系的，福建省是个人账户存储额除计发系数，吉林市是个人账户本息全额与政府补贴之和除以计发月数。不过，这个计发系数（或月数）不是按照国务院文件规定的60周岁（男性）退休除139、55周岁（女性）退休除170，而是领导主观意志决定的，福建省是男女同等，160。吉林市是男180、女240。比国家规定139与170高出41和70。参保人被忽悠的大约多缴25%保费，或待遇标准降低约25%左右。 还有以预期的月领取待遇推算的倒剥式，江苏省新政策规定：“被征地农民社会保障资金的最低标准按照当地农村最低生活保障标准的1.1倍乘以139计算”。黑龙江直接明确：“缴费标准按征地当时当地城镇最低生活保障标准的110%和130%”两个档。江西省制度明确“原则上应不低于当地城市最低生活保障标准的120%（含）”。在若干省区的制度中，有10多家的制度都有：“原则上不得低于当地城市居民最低生活保障标准”或“略高于当地最低生活保障标准”标准。为什么都是以最低生活保障这个困难户标准为参照，而不是以人均纯收入水平作参照？难道他们土地在手时就肯定只能生产出最低生活保障标准的效益吗？ 最后再看看江苏的以年龄大小划分法。无论是四分法还是三分法，成年与未成年16周岁与15周岁界线前后之间的差别无法抹平，后者只能享受一点安置补助费（即有限的一次性生活补助），不再享受其他征地保障待遇；而大1岁的前者却能既享受安置补助费，又享受土地补偿费，建立个人账户，满养老年龄后享受养老金待遇。1岁之差，甚至是1天（出生早迟1天）之差，待遇差别高达数万甚至更多。无锡市将16周岁以上在校学生合并到16周岁以下的第一年龄段，表面上看两者确有相同之处，同为未就业人员，都等待将来就业。但2个19周岁的同龄人，一个上学，一个已辍学打工，前者只能领取几千元的补助，后者却能先领2年生活补助，到退休年龄还能享受养老金，这个差别显然太大。镇江市、县级的启东市或许正是看到这个差别的悬殊，分别将省政府制定的四个年龄段调整为五个、六个年龄段。但再怎么调，每段前后这1岁之差的悬殊是改变不了的。 （二）制度模式未能合理分配使用征地的补偿费 各地的保障制度都明确要求安置补偿费不到位的不得批准征地。但征地安置补偿费到位后，如何分配、使用，需要科学合理的安排。但现行保障制度几乎都是片面地将被保障理解为养老保障，走了极端。 现行制度模式基本是要以安置补偿费抵缴养老保险费，有的抵缴后尚有多余，而有的根本就不够抵缴。如：吉林市被征地农民要想享受400元/月养老金，政府补贴以外，女性要缴81600元，男性要缴61200元。但不知他们能拿到多少补偿费？土地少的，要献上全部补偿费，还要再掏钱。征地后到退休前不能就业的，只能靠申请“低保”来维持生活，是不是“泰囧”啊？这是一。 各类保障模式的个人账户都是要到领取年龄才能支取。即是被征地人参加被征地农民保障后，又参加企业养老保险，每年需要缴纳数千元养老保险费，也是满养老年龄领取企保养老金时，方可支取征地保障的个人账户资金。带来的问题是年老时获得双份保障，征地后的年轻时家里处处需要用钱的时候，缺钱用的时候却是看着钱在那里不给用。是保障了老年，忽略了需要的时候。如：黑龙江省规定：“已参加征地农民养老保险的人员，后来又参加了城镇企业职工养老保险，缴费累计满15年的，退休后领取城镇企业职工基本养老保险金。其参加被征地农民养老保险个人缴费本息一次性返还本人，同时终止被征地农民养老保险关系”。瞧，征地保障个人账户的钱要到领取城企保养老金时才给退，不过这还是好一点的，还有不给退的。山东省规定：“建立失地农民基本生活保障制度后，参加城镇职工基本养老保险的人员，原个人账户保持不变，达到领取年龄后，分别领取养老金”。是不是管得太“过”？这是二。 与管得“过”相反的是太过“宽松”，导致被征地农民保障水平太低，或老年保障后手空。有的征地保障范围限在被征地后家庭人均耕地不足0.3亩，或虽大于0.3亩但不足以维持生计的。先前的初次、二次、甚至三次、四次征地的补偿费以现金兑付，很快花费一空，待到剩余很少土地时才实施保障。结果是可用于保障的资金很少，其待遇自然比较低。还有，有政策规定，凡参加城企保后一次性退还其个人账户。有人会先去办个“城企保”（现在城企保的大门是敞开的，想参保随时可以办理），取得一次性兑付补偿费资格，但此后并不缴费。这就又将回到一次性现金造成长久生计无保障的老路。 土地被征用后得到的土地补偿费和人口安置补助费未能起到保障被征地人从土地交出后到年老寿终正寝的生活保障意义。 （三）强制推进征地保障与城企保并轨，两者有冲突 近年来，不少呼声都主张把征地保障纳入城企保，以提升保障水平与能力。这对于征地时已满养老年龄的人而言，是件好事，使他们从温饱（米、蔬菜、禽及禽蛋自给，缺少现金）一步进入小康（每月有了几百养老金）。但对于未到养老年龄的人并非美事。第一，有人在征地前已参加了“城企保”，怎么办？第二，享受了征地企业养老保障后到企业就业，企业要为员工缴纳社会养老保险，怎么办？有人说，继续缴费，增加缴费年限，提高未来的保障水平。但问题是，未来是有保障了，土地被征收后的现时失去原有稳定的收入来源，怎么办？江苏的新政策表面看似乎解决了这个问题，他将土地补偿费以现金兑付，将人口的安置补助费留作缴社会养老保险。但一个难以就业的50周岁的中老年人，凭借二、三亩田（人均数）安置补助费，根本不够缴纳城企保的保费。有限的土地补偿费，放在一类地区，一个家庭也不过10来万元，子女上个大学，或是结个婚、买个房什么的，一下子就用完了。被征地后的生活将是很困难的。 三、一个独特的“土地换保障”模式 这是一个小县探索的有别于其他制度模式的值得借鉴的独特体制。因而未列入前文叙述的现行模式。在此单独介绍。 淮安市金湖县于2006年开始探索征地保障制度，出台了《金湖县被征地农民基本生活保障试行办法》。文件明确：凡男60周岁以下、女55周岁以下的领取基本生活保障补助费。每人年基本生活补助费按家庭人均土地面积乘以每亩600元发放。男满60周岁、女满55周岁的领取养老金，按月发放，打卡到人。基本生活保障费首先在个人账户内支付，个人账户资金不足的，由财政负责。 该模式也分类，但它不是以年龄、城市规划区、被征地占原有土地的比例划分，而是依据个人被征收土地占征地前组内人均土地情况，将保障分为三个类型。（1）个人被征收土地达到组内征地前人平土地的，享受“基本生活保障”待遇；年保障待遇标准为个人实际被征用土地面积*600元。（2）个人被征收土地不足组内人平土地，但个人账户资金达到组内人口安置费平均数的，享受“养老金”待遇，满60（女55）周岁次月开始享受，按月发放。选择此项保障待遇但征地时未达到领取年龄的，需待满养老年龄时再享受。享受“基本生活保障”待遇但标准低于“养老金”待遇标准的，满养老年龄后可就高按“养老金”待遇标准享受。（3）个人被征收土地较少，既达不到组内征地前人平土地，个人账户资金又不足组内人口安置费平均数的，为“受益”。每年享受待遇标准与“基本生活保障”同，但个人账户资金为零时，退出保障。前两类个人账户资金不足时，由政府财政保底，直至寿终。 该模式有5个方面点：一是补偿与保障合一。直接以70%土地补偿费和全部安置补偿费建立征地保障个人账户，然后逐年发放。二是保障标准与实际征收田亩及收益挂钩。待遇标准以各人被征收田亩乘以每亩农田近年实际平均收益，把征谁补谁转化为征多少保多少。既避免了主观设置参照系数造成的不平等，又确保被征地农民失地后收入不下降。三是即征即保，保障终身。即从征地方案批准之日起，将保障资金按年（养老金按月）发放到人，既保现时，又保长远（养老），是实现了长久生计的保障；避免了现行保障制度偏重养老，忽略现时，资金被“管”死等弊端。四是先整体流转。即在征收前，以土地流转的方式，以村民小组为单位，将该组农户的土地经营权整体流转出来，给予保障，逐步征用。避免了割肉式征地多次算账的折腾。特别适用于规划区内征地保障。 不足是：未能与“城企保”接轨。养老金待遇难及“城企保”，如果要瞄准“城企保”，后期财政支付压力较大。 四、新的更趋科学合理的被征地农民养老保障制度框架 针对被征地农民保障制度碎片化带来的覆盖面低、保障不到位的乱象，需要对现行碎片化制度模式进行整顿、整合，扬长避短，取长补短，建立一个新的科学合理的被征地农民基本生活保障制度。 取“土地换保障”以应保障人被征收土地占组内征地前人平土地情况分类保障模式，采取参加“城企保”缴费财政给付补贴的方式，推动征地时劳动年龄段人员转入“城企保”，保障年老时都能享受待遇水平较高的“城企保”养老金。实现逐年有不低于原有农田收入的保障资金发放，保障不因征地而减少收入，老年享受“城企保”养老金待遇。 （一）制度模式主要概念及内涵如下 覆盖范围。一次性征用1亩土地适用本制度，依照本制度将其纳入征保障范围。 应保障人数。整体征地，按照组内户籍在册人数，参照拥有土地二轮承包经营权情况确定；零星征地按照被征收土地面积除以征地前被征地单位（村民小组）人均耕地面积确定应保障人数。 保障类型。按照应保障人个人被征收土地占组内征地前人平土地情况，确定保障类型及保障标准。家庭内成员各人占有土地及个人账户可以调剂使用。 1、应保障人被征收土地面积达到组内征地前人平土地面积的，享受“基本生活保障”待遇。以个人被征收土地（调剂后实际占有）面积乘国家规定的土地安置补偿费标准建立个人被征地保障账户，以个人被征收土地面积乘每亩粮田当地实际比较效益为年基本生活保障费标准，分6月、12月两次发放，打卡到人，享受终身。个人账户不足时，由政府财政保底，被保障人死亡时个人账户有余额的，由其合法继承人继承。参加企业养老保险，财政按应缴保费补贴40%，包括距退休年龄不足15年人员的一次性补缴，补贴期限至缴满15年止。一次性补缴和各年度缴费补贴凭当年缴费票据兑付。 2、征地时年满60（女55）周岁，个人账户资金达到组内人平人口安置费标准，享受“养老金”待遇。满60（女55）周岁～65周岁人员以个人账户资金抵冲一次性缴纳15年应缴保费60%，个人账户资金与应缴保费的余差在家庭成员账户中调剂，财政补贴40%，按城企保养老金待遇享受人员管理。 3、个人被征收土地不足组内征地前人平土地，个人账户资金也不足组内征地时人平人口安置费标准的，为“受益”。发放标准与“基本生活保障”相同，个人账户为零时退出保障，不享受参加企业职工养老保险财政补贴。 （二）新制度模式的优点 首先，具有“土地换保障”模式的五个方面优点，实现了国务院“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低”、“被征地农民长远生计有保障”要求。 其次，与“城企保”接轨，满养老年龄享受了社会基本养老保险待遇，保障待遇优厚、稳定，克服了“土地换保障”模式养老金待遇不高、后期保障财政压力过大的不足。 第三，其保障模式是根据各人实际被征用土地数量，按年按月打卡发放保障资金，被保障人是按年按月获得现金保障，且肯定不低于征地前种田的现金收入，便于其自由安排生活。避免了硬性给一个养老的保障，征地后现时的经济危机。 第四，适用范围于不同经济地区、不同经济水平、不同征地规模征地保障。该项模式以被征地人实际占有土地和实际比较效益为年度基本生活保障标准，这就有效避免全国大一统标准带来的泛平均问题，同时也有效避免了不同地区不同标准带来的不应有的差别。因此说，是适宜于不同地区、不同经济水平的征地保障。以个人被征土地占组内征地前的人均土地情况实施保障，因而，适宜城市规划区外零星征地，避免规划区外零星征地兑付现金，保障滞后的弊端。 |
