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北京市土肥工作站 赵永志
一、坚守18亿亩耕地数量红线难度很大 据报道，早在1997年卫星影像监测全国六十多个城市，发现城市建设占地速度非常快，占地面积也非常多，为此国务院紧急出台了《进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，该文件提出严格冻结非农业建设项目占用耕地1年，并首次提出占补平衡概念。两年后施行的新土地管理法进一步明确了占补平衡的原则，即“占多少，垦多少”。然而现实是残酷的，统计资料显示1998年全国耕地面积19.45亿亩，7年之后的2005年就已降至18.31亿亩。为此在2006年召开的国务院常务会议上，面对急剧减少的耕地数量，温家宝总理高瞻远瞩地提出：“要坚决守住18亿亩，而且要守到2020年”，这就是耕地数量划出的一个18亿亩红线。研究表明，到2020年，基于18亿亩耕地保证的粮食生产能力可以基本满足14.36亿人口的粮食需求。2033年，在人均450kg的消费水平上，中国未来耕地的粮食生产能力还是可以支持人口高峰时的14.73亿人。 然而，守住这一红线何其难！长期坚守更是难上加难。如果未来18亿亩耕地规模难以保证，随着人口增长和消费扩张，人均粮食消费水平和粮食需求总量将进一步提高，供给和需求矛盾必将更加严重，这不仅仅是粮食安全问题,更是国家社会发展基础牢固不牢固的问题,也是国家长治久安和民族兴衰的问题。 二、坚守数量红线更要守好质量底线 尽管坚守18亿亩耕地数量红线十分困难，但对于我们这个人口大国而言，这种坚守是必须的，而且能坚持多久就坚持多久。很显然，尽可能的减缓减少速度对于逐步化解2030年人口高峰期粮食安全问题至关重要。 然而,如果仅仅守数量红线，而忽视质量问题，也很难确保粮食安全，因为没有质量的数量是靠不住的。在土地财政巨大的眼前利益驱使下，让农田上山、下海，成了地方坚守政策的变通手法，耕地分布和质量状况由集中、连片、优质逐步向破碎、零星、劣质转变，累积起来的破坏效应也将是灾难性的。此外，据有关部门统计，新开垦耕地与占用耕地相比，其生产能力不足被占用耕地的30%,并且受“只用不养”的主观因素影响，新补充耕地质量还会进一步降低。耕地占补质量的严重不平衡，导致大量优质耕地资源快速流失的问题，必降低我国耕地质量的总体水平，最终将严重影响我国耕地生产能力，威胁国家粮食安全。因此，一味坚守18亿亩耕地数量是远远不够的，还要建立更加严格的耕地质量管理制度才是解决粮食安全的根本出路。 总之，耕地资源的可持续性利用是维持区域可持续发展的一大关键因素，其核心是保证区域耕地总量的动态平衡。在认识到耕地总量动态平衡重要性的同时，仅谈耕地数量保护难以对耕地资源面临的严峻形势有清醒的认识，只有结合耕地质量才能综合反映人口—耕地供需系统中耕地的供给水平。面对耕地资源保护的紧迫性，对耕地质量进行动态监控、确定质量保护的底线，对于避免因耕地质量状况的严重恶化而进一步加剧供需紧张具有十分关键的作用和重要意义。 三、有必要为耕地质量划红线 不少调研结果表明,目前我国耕地质量现状堪忧。2009年国土资源部发布的耕地质量等级调查与评定成果显示，我国耕地优等、高等、中等地和低等地的面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%和16.71%，耕地质量呈现总体偏低、分布集中、经济发达区域与优质耕地分布区域在空间上复合等特点。我国中部地区和东部地区耕地平均质量等别较高，西部地区和东北地区耕地平均质量等别较低。2003年，农业部门在全国4个重点区域14省24县的2000万亩耕地上调查情况表明，耕地质量令人担忧。调查表明，很多地区耕地都不同程度地存在土壤酸化的问题，特别是南方蔬菜地酸化问题尤为严重；各地都不同程度地存在耕地污染问题，使耕地质量下降、产量降低；耕地水土流失面积约占耕地总面积的三分之一，水土流失带走的是耕地表层的疏松土壤，使耕地土层变薄耕层变浅、砾石含量提高、质地变差，各种可溶性速效养分也随水土一起流失；耕地沙化、荒漠化、盐碱化日益加重，致使土壤肥力下降土壤结构不良保水性差甚至丧失了生产能力；“重化肥轻有机肥”，以及长期连作等不良的耕作习惯，土壤板结，结构变差，障碍因子增加。 耕地质量状况不仅直接关系到农产品的数量安全，也会从源头上对农产品品质安全产生重要影响。良好的耕地质量是农产品安全生产的基础。发达国家对农产品安全的管理，是从根本上抓住影响农产品安全的关键环节——源头管理。我国对农产品安全的管理借鉴了国外的管理经验和做法，但重点更多地放在对产品的管理上，即利用先进的仪器，建立强大的执法队伍，对农产品和食品质量进行监督检测。但是，农产品安全不是靠监督检测实现的，即使检测出不安全，也只能销毁。农产品生产过程中，土壤、肥料、农药、水质、大气、农业废弃物及其他有害物质等都会对其质量安全产生影响，而这些因素、特别是耕地质量是影响农产品安全的源头。“病从口入”同样适用于植物。植物从土壤中吸收营养的同时，不可避免地吸收一些有害物质。不从根本上改善耕地质量，就不可能从源头保证农产品安全。 耕地质量保护与生态环境保护密不可分。耕地是农业发展不可替代的资源，是消解城乡生活、生产废弃物、维持碳氮硫磷等物质循环最为重要的基础。良好的耕地质量，可以有效吸纳和分解外界释放的有害物质，维护和保护环境；耕地质量低劣，就不能有效吸纳和分解外界释放的有害物质，维护和保护环境；如果外界释放的有害成分超过土壤容纳和分解能力时，不但失去再吸收容纳分解有害物质的能力，还会缓慢地释放有害物质，对环境产生长期污染，而且是污染容易治理难。 鉴于耕地质量对于我国粮食安全、食品安全、生态环境保护、城乡可持续发展的重要影响，有必要将耕地质量管理作为一项国家战略加以重视，应考虑研究划定耕地质量红线，使耕地资源管理从重数量管理转变到数量与质量并重的管理思路上来。划定耕地质量红线将为占补平衡政策赋予实质内涵，将使耕地资源科学利用与保护工作落到实处,对于确保国家长治久安、保障可持续发展具有十分重要的意义。 四、划耕地质量红线是一个严谨的科学问题 为耕地数量划红线应有其科学的测算评估依据，但从18亿亩红线划定的背景看，其更多的是基于现实紧迫性而紧急确定的红线，或者说是“亡羊补牢犹未晚”的确定思路。而耕地质量红线的划定则是一个比数量确定更为复杂的科学问题，这与耕地质量本身具有丰富的内涵有关，它是一个综合性的概念。因此要确定耕地质量红线首先要清楚何为耕地质量。耕地质量概念，目前并无统一的定义。比较不同学者所下的定义发现，中国农业科学院农业资源与农业区划研究所的陈印军研究员对“耕地质量”的理解较为全面系统，耕地质量是耕地土壤质量、耕地环境质量、耕地管理质量和耕地经济质量的总和。其中，耕地土壤质量是指耕作土壤本身的优劣状态，包括土壤肥力质量、土壤环境质量及土壤健康质量；耕地环境质量是指耕地所处位置的环境状况，包括：地形地貌、地质、气候、水文等环境状况；耕地管理质量是指人类对耕地的影响程度，一般用耕地的平整化、水利化和机械化水平来反映；耕地经济质量是指耕地的综合生产能力和产出效率，随着绿色GDP的引入，耕地的生态价值也应作为衡量耕地经济质量水平的指标之一。 耕地质量内涵丰富，要为耕地质量建立红线需要构建综合性的评价标尺,需要制定科学合理的调查与评价体系规范，包括耕地质量调查规范和分等评价规范，该规范应具有分区针对性、动态可比性，即能分区域动态监测评价耕地质量变化情况。依据规范，开展全国耕地质量的摸底调查，运用先进的信息技术构建全国耕地质量数据库和分析系统，在此基础上，分析我国耕地质量状况、耕地质量动态变化与粮食安全、食品安全、生态环境保护、城乡可持续发展等方面的响应关系，研究建立耕地质量预警体系，可以预报耕地质量超过临界值的时空范围和危险程度，对满足该时段区域社会经济发展需要的耕地状况实行临界警戒；同时提出治理方案，对耕地质量进行动态监控，避免耕地质量状况的严重恶化。因此，只有构建了耕地质量预警体系才能真正实现为耕地质量红线进行严格管理。 另一方面，由于耕地质量涉及农业、工矿业、生态环境、城镇布局、粮食与食品安全等诸多方面，因此，如何在综合考虑协调多领域间矛盾关系基础上划红线，是一个比较复杂而严谨的科学问题，确定的不好要么达不到警戒保护的目的，要么限制经济社会的正常发展。因此为耕地质量划红线必须在多领域参与、合作研究基础上来科学划定。 总之，制定和实施耕地质量建设与保护红线制度，绝不是简单地提出一个概念，更不是一个空洞的口号，而是一个严谨严肃的科学问题，这个红线包括观念、制度、责任、目标、规划、评估、预警与响应措施等多个方面的建设。换句话说，建立和实施耕地质量建设与保护红线，实际上就是要建立和实施耕地质量建设与保护的观念红线、规划红线、标准红线、目标红线、责任红线、评价红线、预警红线等等，只有把红线工作具体落实到位，才能真正体现建立红线的意义与效果。 五、创新制度与技术方法，切实开展耕地质量保护建设 由于长期以来对耕地质量建设重要性的忽视，导致目前我国耕地质量建设与管理存在诸多欠账，如耕地质量底数不清、法律规定不明、长远规划缺乏、标准体系不统一、投资支持不给力等。长此下去，势必使有限的耕地质量进一步恶化，对我国农产品数量安全和质量安全带来严重威胁。因此，我们必须要站在国家可持续发展的战略高度，立足现实加强研究和资源整合，通过观念转变、制度与方法创新来尽快补上一系列的欠账，通过建立科学的评价预警体系和严格的奖惩制度来遏制耕地质量下滑风险，通过科学规划和政策引导来推动耕地质量保护建设长期大力开展。具体而言，特别要重视以下几个方面工作的开展。 （一）有必要提升耕地质量保护至国家战略高度推动观念转变和工作开展 长期以来，相对于耕地资源数量显性问题而言，耕地质量具有隐蔽性特征，这导致一方面社会关注度不够，另一方面以GPD为纲的发展模式下，地方政府在耕地质量保护与建设上存在明显短视和急功近利的观念与行为，而随着城镇化进程的大规模推进，从事农业生产的劳动者将严重老龄化，耕地质量保护与建设的直接参与者存在技能与人、财力严重不足的状况，再加上其对耕地仅有使用权，在耕地质量保护建设方面也存在长期动能不足，这些都对耕地质量保护构成了严重的威胁，导致耕地质量长期受到漠视和掠夺式管理，再不改变这一状况，对于我们这个快速发展的人口大国而言，要实现长远可持续健康发展几乎是不可能的。因此，本人冒昧地提出各级政府与领导，特别是中央政府应进一步部署，将耕地质量保护提升到国家战略高度,确立其为长期基本国策,并进行大力宣传和政策引导推动,逐步实现耕地资源管理由单一“数量保护”转变到“数量与质量并重”的科学观念上来，各级政府在严守耕地数量红线的同时，切实把提高耕地质量增强粮食生产能力、逐步实现“藏粮与地”作为践行科学发展观、转变发展方式和发展绿色GDP的重要举措来抓。 （二）应尽快启动耕地质量管理立法研究，明确责任主体 目前，我国虽然制定实施了《土地法》和《基本农田保护条例》，不少省市也制定了地方性的耕地质量管理法规，但我认为这远远不够，还需要一部国家级的、专门用于耕地质量建设与保护的法律，以解决耕地质量保护与建设法律不到位，力度不够，责任主体不明晰，保护手段薄弱，保护措施不到位等问题。应尽快启动立法程序，理顺耕地质量管理责任主体、保护建设主体,依法推进耕地质量科学管理。另外，应考虑在科学评估、认真分析的基础上，对全国以及各省份耕地质量保护和建设提出一个远景目标，使全国绝大部分耕地质量超过或至少不低于现有水平，并将这一要求以法律的形式确定下来，使耕地质量成为各级政府不可逾越的红线，让耕地质量管理成为各级政府没有后路可退的职责与任务。 （三）需加强耕地质量基础调研与管理技术创新工作 我国第二次土壤普查至今已有30多年，耕地质量状况已经发生了巨大变化，尽管国土部门和农业部上世纪90年代以来也开展了一定的耕地质量方面的调查，但主要集中在气候、土地、土壤和地貌等方面，较少考虑环境因素，致使调研未充分反映耕地质量的生态环境属性，且这些调研独立开展，相互间存在标准、技术方法和信息不一致的问题，这对成果的整合应用造成了困难，为全面和准确地掌握耕地质量状况，有必要尽早开展一次全国耕地质量普查，并须完善构建全国耕地质量长期定位监测网络，以及时掌握耕地土壤质量状况，为耕地质量适时动态管理提供基础信息支持。 同时，应大力推动耕地质量保护和提升科技创新工作。没有相应的技术，耕地质量保护与提升是不可能的。目前，耕地质量保护与建设的科技支撑仍然薄弱，应该首先从科研投入和人才建设入手，以“边研究、边应用和边培养”的产学研紧密结合模式组织推动耕地质量管理技术的创新和应用。重点应做好耕地质量信息化管理、防污染防退化、清洁修复、耕地质量与生态环境、气候变化和社会发展响应关系等方面的先进理论技术的创新和人才的培养工作。 （四）特别需要构建耕地质量评价预警体系 科学管理耕地质量，离不开耕地质量科学的评价；要防止耕地质量严重恶化，离不开耕地质量预警体系建设。构建耕地质量评价预警体系是实现耕地质量严格保护与不断提升的基本保证。 首先，应成立专门机构、培养人才队伍。耕地质量管理工作面广、量大、综合性强，需要多部门协调配合，任何一个部门的单项措施都很难取得应有效果。因此国家十分有必要设立耕地质量管理专门机构，专门负责耕地质量保护建设工作，可考虑把农业部、国土资源部、国家发改委、财政部、水利部、国家环保局等多部门的相关职能划由统一部门统一管理。以改变目前多头管理、力量分散的弊病。耕地质量管理是一项涉及多学科的复杂工作，专门机构要正常运转，必须要有各类专业的人才队伍，如掌握土壤、生态环境、气象、水利、信息技术等专业技能的高级人才以及复合型人才作保证，因此必须注重专门人才的培训和培养。 其次，应制定统一的管理技术制度规范。没有统一的规范要实现耕地质量的规范化统一管理几乎是不可能的。整合成立的管理机构应组织专家系统梳理现有规范，按照耕地质量全面系统管理的要求，该统一的统一，该完善的完善，该研制的研制。这样可为耕地质量信息采集、录入、建库和构建分析系统提供基本保证。 更重要的是，应构建耕地质量信息管理数据库与评价预警系统。耕地质量信息管理数据库是实现耕地质量管理决策的信息保证；采用现代信息技术的耕地质量评价预警信息系统，是耕地质量高效科学管理的先进工具，该系统功能应能监测耕地质量的动态变化过程，可分析模拟耕地质量时空演变，体现耕地质量的演化规律，并把握区域耕地资源保护的“度”，运行可靠的评价预警模型，最终为区域耕地保护与建设提供宏观决策支持，增强区域发展的紧合度、协调性。在此基础上实现警戒态势定期发布与适时响应。 最后，通过机构和人才队伍建设、技术规范的建立、数据库和系统的完善建设、警戒态势定期发布制度的建立，逐步形成耕地质量警戒发布与响应制度，最终形成完整的、科学动态的耕地质量评价预警管理体系。 （五）应科学研究制定耕地质量保护与建设长远规划 扎实推进耕地质量保护与建设工作，必须要首先明确保护和建设的长远目标和阶段目标、原则、实施计划、技术方法和标准、制度或机制保证等，这就需要组织开展专门的工作调研分析，组织多部门广泛参与制定科学的规划，以调查为基础、以研究为指导、以规划统领，分期启动实施系列规划工程，明确耕地质量保护和建设的范围、要实现的具体目标及所需资金的规模与来源等问题，以克服当前耕地质量管理中存在的盲目、期短、零散、资金分割、重复实施、技术落后等低效率问题。 （六）须创新制度，加大行政推动与政策引导 耕地质量建设与保护是一项长期、复杂和艰巨的基础性工作，又是亟待加强的公益性工作，需要政府、企业、农民以及社会的全方位参与，以合力扎实推动。如何激发社会各方的参与意识，政府是关键，作为耕地质量责任主体与管理主体，应全力支持与主导开展耕地质量管理先进制度和技术方法的研究创新，及时出台相关政策、构建长效机制，保障耕地质量管理科学到位。特别是应尽快建立严格的具有可操作性奖惩制度，凡是有利于耕地质量保护和提升的技术应予以长期政策补贴，对于参与推动者予以大力表彰奖励，特别要调动作为建设保护主体的农民的积极性与自觉性，而对凡是破坏耕地质量的任何行为则坚决制止并严惩不贷，惩处资金全部应用于耕地质量管理。同时应通过政策、税收，以及在技术引进和改造等方面给予扶持的方式，积极培育推动耕地质量建设相关企业或产业的发展。 只有沿着耕地资源的两条红线协同前行，才能实现耕地资源真正保护和可持续利用；只有认清耕地资源的严格管理的紧迫性和重要意义，才能为急剧转型中的发展中人口大国可持续发展保驾护航。“保护耕地资源、提升耕地质量”应唱响在每一个有责任感的中国人心中，让我们积极响应2011年农业部耕地质量建设与管理专家指导组发出的《提高中国耕地质量倡议书》:“要像爱护自己的眼睛一样来关爱我国的耕地质量”、“将每年11月20日定为中国耕地质量日”，保护耕地质量人人有责。 |
