| 电话： | 010-85693631 | |
| 传真： | 010-85693631 | |
| 邮箱： | zgycxyjs@126.com | |
| 所址： | 北京市朝阳区日坛国际贸易中心A座1018室 | |
| 邮编： | 101100 |
中共镇江市委党校 戴子刚
同城化是地理上毗邻的少数城市之间组成的一种区域内城市经济发展模式，是区域经济发展过程中经济依赖程度不断提高和制度创新的发展结果。同城化是指一个城市与另一个或几个相邻的城市，在经济、社会和自然生态环境等方面能够融为一体的发展条件，以相互融合、互动互利，促进共同发展；以存量资源，带动增量发展，增强整体竞争力；以优势互补，相互依托，完善城市功能，建设和谐宜居城市。“同城化”不是“同一化”，也不是简单的规模扩张，而是形成辐射力、扩散力与竞争力越来越强的板块经济。 宁镇扬同城化发展，来源于江苏省委、省政府的高度重视，以及区域内各有关城市党政联席会议制度的建立。“宁镇扬同城化”2012年首次写入江苏省政府工作报告，2013年再次写入省政府工作报告并被列为全年重点工作之一，这一全省发展战略进入了实质性、操作性的层面。这充分表明，江苏省委省政府希望加快推进“宁镇扬”一体化发展战略。宁镇扬“同城化”建设，是南京都市圈的重中之重。南京、镇江、扬州是“南京都市圈”的核心区域，强化宁镇扬同城效应，是贯彻落实《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，全面提升宁镇扬整体发展水平，携领南京都市圈接轨大上海、融入长三角，建成全国科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展示范区的必然选择，具有重大而深远的战略意义。 一、文献研究综述 (一)同城化发展的意义与趋势 朱铁臻（2007）认为，“同城化”是经济全球化和区域经济一体化发展的客观要求，是城市化加速发展的新形式。用全球化的视野分析认识中国的城市化和城市发展是十分必要的。经济全球化推动全球经济格局出现新变化，经济秩序开始新的调整。突出表现首先是生产力的国际化，是经贸活动在全球范围的扩大。它的基本动力和目标是利益的最大化，它的行为特征是市场的、自发的、非制度化的。其次，它又表现为生产关系的国际化，各个主权国家、经济主体和关税区在体制和机制上的衔接，也称世界经济一体化。它的基本动力和目标是成本的最小化，它的行为特征是政府的、官方的、有组织的制度性行为。正是这种利益最大化与成本最小化的特点，带动着区域经济一体化。区域经济一体化，在国际间则表现为区域性的国家间的经济合作，在国家内则表现为以大城市、特大城市为中心的城市群、城市带以及城市之间的区域性合作。同城化，是作为城市群（带）、城市圈发展过程中的一种特殊形式而出现的，它能在区域经济、社会、文化和环境建设方面发挥越来越重要的作用，乃至在相当程度上推动中国工业化、城市化和城市现代化发展，实现高水平的小康社会与和谐社会的目标。 （二）同城化发展的动力和机制 衣保中、黄鑫昊（2013）认为，市场一体化是同城化的微观动力,而产业互补则为城市群的产业融合提供了发展空间。打破行政壁垒,推进政府职能转换,建立城市群协调发展机制,加速城市群的产业融合发展,是促进同城化发展的有效途径。朱铁臻（2007）认为，“同城化”发展的关键在于建立协调发展机制。首先，同城化发展核心也在于统筹规划布局，产业分工协调。其次，互联互动，项目促进。第三，生态共建，环境共保。第四，突出文化，大力发展创意产业。第五，鼓励创业，鼓励自主创新，建设节约型创新型城市。连井环（2008）认为，建立政府间协调机制对于同城化发展具有重要作用。在我国同城化的初期,实现区域内政府间的协调对整个同城化区域的健康快速发展起着关键作用。区域政府协调机制作为传统公共行政管理的扩大与补充,在我国这样政府主导型市场经济的国家中,深深地根植于区域经济一体化发展趋势之中,是区域经济发展到一定阶段的必然产物。纵观我国行政体制及不同区域城市群同城化的社会经济发展的现实,推进同城化健康发展的核心和唯一途径,是全面推动和积极构建市场化条件下的政府协调机制。但是目前,我国同城化的政府协调机制建设仍然十分薄弱,远未形成政策理论体系。 （三）宁镇扬同城化发展战略 1、宁镇扬板块上升为国家战略是可行的 刘志彪教授认为，国家已经颁布长三角战略规划。身处长三角的宁镇扬板块要上升为国家战略，要跳出长三角看中国。南京在整个中国东西部发展中起到承上启下，承东接西的重要作用，特别是对长江中游地区有重要的战略意义。其次要考虑，宁镇扬板块和其他板块的差异点在什么地方。南京最大的优势是科教优势，以此带动中国中西部和长江中上游地区发展可能性比较大。洪银兴教授指出，宁镇扬三市孤立地看，无论哪个城市都没有条件成为新增长极，宁镇扬三市一体化形成合力则可以避免被国家战略、交通设施和金融航运地位边缘化的危险，并有充分条件成为新增长极。宁镇扬板块壮大后，将成为与苏锡常、杭绍甬相媲美的长江三角洲第三个增长极。因此从宁镇扬在长三角中的地位，以及辐射泛长三角乃至中西部地区所不可替代的战略地位来看，一体化的宁镇扬区域发展可以作为国家战略来实施。 2、宁镇扬一体化致力于打造江苏和长三角新增长极 （1）产业战略。郑江淮教授认为，宁镇扬三市创新型经济示范区的建设，关键是形成在江苏、长三角北翼乃至全国具有竞争力的产业体系。未来应该以宁镇扬丰富的科教资源为依托，把握新兴产业的发展规律，重点发展高新技术产业和智力密集型产业，打造在全国具有影响力的高技术产业综合体，加快创新产业发展而带动宁镇扬经济的快速发展。以宁镇扬同城化建设为契机，顺应城市化和消费需求扩张的趋势，积极发展金融、物流、旅游等现代服务业，形成支撑城市功能和消费升级的现代化服务体系。（2）空间交通战略。陈雯研究员认为，宁镇扬区域一体化的发展首先应依托交通一体化的支撑，未来应提高区内交通效率，实现三个城市中心之间一小时高速公路通达，三个城市中心之间半小时轨道通达。基本实现宁镇扬中心城市1～1.5小时内到达上海、杭州；3小时之内到达长三角其他城市，1～15小时达到南京都市圈其他城市。实现三市交通无障碍运营。（3）金融战略。范从来教授认为：建设区域性金融中心是宁镇扬地区产业转型的前提条件，也是宁镇扬地区实现产业升级的必然过程，是宁镇扬一体化过程中实现三方共赢的重要途径。在宁镇扬经济一体化的大背景下，南京区域金融中心的定位，应结合宁镇扬产业发展的基础，建设适应宁镇扬经济一体化和产业升级转型目标的区域金融中心，发挥长三角向内陆省份进一步辐射的节点功能，建设与上海金融中心错位发展的区域性金融中心。（4）港口战略。张二震教授认为，目前宁镇扬三市港口发展面临着单个港口综合实力不强、港口码头结构性矛盾制约港口综合实力的提高、港口功能雷同等多方面问题，推进宁镇扬一体化经济发展，当务之急是整合三地港口资源，组建以资本为纽带的“宁镇扬港口集团”优化资源配置，最大限度地发挥现有港口的功能。近期加快推进港口资源整合，不断提升上海国际航运中心支线港的地位，中远期结合长江航道整治，开通更多的近洋国际贸易航线，逐步发展国际贸易远洋航线，把宁镇扬港口建设成名副其实的“海港”。 3、宁镇扬区域合作的重中之重在于创新 洪银兴教授认为，合作创新的模式可以是城市之间，也可以是产学研之间的。建议将南京作为国家科技体制综合改革试点城市的范围扩大到整个宁镇扬，以南京的创新资源作为宁镇扬地区创新发展的动力源泉，在区域内将科技创新成果产业化的空间分布适当放开，南京主要作为创新要素的集聚中心，着力于孵化器、研发中心和科技服务业的建设，成为区域创新中心和科技服务推广中心。 （四）宁镇扬同城化发展规划 宁镇扬三市的发展规划融合性不够。邵俊（2013）认为，镇江与扬州一衣带水，但是两市的中远期规划都是独立的，导致区域内的不协调发展。例如，扬州近几年在实施沿江开发过程中，将工业企业搬到江边，同时镇江也在实施沿江开发，但采取的是工业企业退城进园的战略，将沿江的30多家企业全部搬进工业园区，而把江岸让出来，着力打造北区“滨水新城”。如今两市的沿江开发都有成果，江北工厂多了，江南住宅和环境美了。两市沿江规划都是根据自身的情况作出的，但是从宁镇扬三市的整体发展看就显得极不和谐。此外，宁镇扬板块的城镇建设主要追求数量指标，而忽视质量指标，简单地将城市化理解为城镇在空间上的膨胀，城镇向外快速的蔓延，没有足够的保证城镇发展的绿色开敞空间，加上小城镇以及乡镇企业的大量涌现，缺少统一规划的空间分布，城镇空间结构不当，造成了社会资源的极大浪费。 经济圈统筹发展规划编制工作已经启动。2012年4月26日下午，南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州7市的市长们齐聚古都金陵，出席共同举办的第六届南京都市圈市长峰会。会议以“共同的规划、共同的明天”为主题，围绕如何将南京都市圈建设成为承接放大长三角辐射的门户枢纽、长江流域先进制造业中心和现代服务业基地、我国转型发展与承接产业转移相结合的示范区、具有较强竞争力的国家级都市圈等专题进行了深刻的探讨，市长们共同签署了《共同编制南京都市圈区域规划合作协议》、《第六届南京都市圈市长峰会备忘录》等重要文件。 宁镇杨同城化纳入国家发展战略。经国务院同意的《苏南现代化建设示范区规划》，2013年5月由国家发改委正式印发。江苏省委、省政府《关于贯彻落实〈苏南现代化建设示范区规划〉的实施意见》正式由新华日报刊发。《苏南规划》提出了“宁镇（扬）在南京都市圈中的中心地位”这一说法，推进几年的“宁镇扬同城化”写入国家战略。在“苏南规划”中，国家首次提出了“建设宁镇扬大都市区”这一说法，规划提出：发挥南京和镇江山水相连、文化同根、联系密切优势，推动宁镇（扬）地区同城化发展。加强南京和镇江重大基础设施对接、产业合作和公共事务协作管理，推进南京龙潭、仙林、汤山、湖熟与镇江下蜀、宝华、黄梅、郭庄跨界区域共建共享，打造要素集聚、资源共享、互动发展的宁镇（扬）大都市区。 二、国外建设大都市经济圈的基本经验 从国外都市经济圈发展历程来看，以下经验值得借鉴。 （一）发挥中心城市对于区域经济建设的带动作用 围绕经济中心城市发展能够使都市圈成为经济活动集聚地，所有都市圈形成与发展经历的过程必然是：中心城市在以工业、制造业作为基础并完善工业布局和生产能力后，开始产业结构升级并转向第三产业（特别是商业和金融业）。都市圈的形成与发展固然受制于地理区位，但城市间的分工协作带来的都市圈效率最大化同样是一个都市圈形成和发展的决定性因素。在世界各大都市圈中，纽约都市圈堪称城市间分工协作的典范。 纽约市是世界上最重要的商业和金融中心之一，集中了许多美国大集团的总部和金融机构。纽约证券交易所、美国证券交易所、投资银行、政府和市办的证券交易商、信托公司、联邦储备银行、各公用事业和保险公司的总部以及美国洛克菲勒、摩根等大财团开设的银行、保险、铁路、航运、采矿、制造业公司的总管理处均设在这里。纽约市是文化、艺术、音乐和传媒中心。众多的博物馆、美术馆、图书馆、科学研究机构和艺术中心，美国三大广播电视网和一些有影响的报刊、通讯社的总部都设在这里。纽约是“世界之都”，联合国总部就设在这里。纽约是美国的工业中心之一，服装、印刷、化妆品等行业均居全国首位，机器制造、军火生产、石油加工和食品加工也占有重要地位。纽约有着可能是当前世界上最发达的水陆空交通体系。对内，在大纽约地区内，有全美国最发达的大众运输系统。对外，纽约市与全美各地通过发达、复杂的铁公路网紧紧地联系在一起，使人们得以更快速、方便地往返全国各座都市；纽约市与世界其他地区的联系也紧密而方便，它同时拥有三座机场，三座机场合计每年平均的客运量加起来超过了１亿人次；它还是毗邻全球最繁忙的北大西洋航线的美国第一大港，海运交通也非常便捷。 （二）在规划引导下合作建立区域产业经济体系 纽约、东京、伦敦、巴黎在城市发展初期，规划都以培育基础条件为主要内容，以提高核心城市综合实力和辐射带动能力为出发点，都市圈初步建立以后，规划将进一步完善发展作为主要目标，强调圈内职能分工和一体化发展，待都市圈成熟后，规划则更关心可持续发展，从经济、社会、环境等各个方面进行长远规划。 东京都市圈的发展先后经历了多次规划。1985年，日本国土厅大东京都市圈整备局对区域改造进行了规划，将大东京都市圈进一步分成几个自立性的区域，在它下面又细分为业务核心城市和次核心城市，配置政府机关、业务、金融、信息服务等中枢机构或会议场所，培育出自立性强的都市圈，并对各自的职能进行了相对明确的分工。政府根据区域职能分工，进行科学合理的投资。第四次大东京都市圈建设规划于1986年制定，进一步对周边城市的职能定位和发展布局进行了调整，同时提出了要强化中心区的国际金融职能和高层次中枢管理职能的设想。1999年3月，日本政府制定了“第五次首都圈”基本计划，确定了东京都首都圈的“圈域营造战略”，再次强调了建立区域多中心城市“分散型网络结构”空间模式的设想。实现以据点城市为中心，彼此相对独立并能方便交流联系，从而互相分担城市职能的自立、互补、高度、水平、分散化网络型区域空间结构。目前，大东京都市圈的中心城市—东京为整个城市群体的中枢管理城，它的主要功能是对整个城市群体的政治、经济活动实行集中、统一的组织管理，其他城市的活动是在中心城市的统一规划下展开的，这些不同类型的城市在一定程度上减轻了工业过度集中带来的住房紧张、环境污染和交通拥挤等问题。 经济圈产业发展在规划引导下分工合作。实现产业结构优化配置，以产业链相连是都市圈形成的必要条件。从经济社会发展一般规律看，城市是工业的载体，现代工业都是依托城市而展开的，产业链是城市经济和区域经济发展的生命线，解决城市扩张、人口膨胀、就业困难等问题，离不开产业结构优化配置和产业链形成。从纽约、东京、伦敦、巴黎的规划过程可以看出，准确的产业定位和产业链建立，并按照市场经济规律要求，不断进行产业结构优化配置和建立有效产业链是其形成的必要条件。 （三）依靠快速交通网络和现代科技力量大力发展外向型经济 发展外向型经济，是现代城市群的主要驱动力。实现开放，既要求自由的经济制度与灵活的经济体制，还要求发达的基础设施网络。交通运输和信息产业的快速发展，正是西方国家城市群发展的主要驱动力。西方国家的城市群，大多拥有通讯干线、高速公路及高速铁路、水路及空中航道、能源运输（包括水电输送）体系所构成的区域性基础设施网络，其中发达的铁路、公路设施构成了城市群空间结构的骨架。不论城市群的空间结构呈何种形态，其间总是有一条产业密集、城镇密集分布的走廊，并以发达的交通网络、现代化的通讯网络相联系。城市群区域内除城市用地外，仍然保留大片的农田、林地相间其中，作为获取新鲜农产品、提供游憩场所和改善环境的有机组成部分。 从发展历程看，外向型经济是波士华城市群兴起和壮大的主要驱动力量。虽然技术进步使生产的区位约束条件日益宽松，但海运仍然是实现国际贸易物资交流的最有效手段。因此，临海地区在利用全球资源和拓展国际市场方面具有极大的比较优势。这也是全球临海工业带普遍兴起的主要原因。尤其对于后发国家而言，沿海口岸还可以发挥“桥头堡”的作用，利用发达国家的先进技术，承接国际产业转移。因而在开放经济条件下，沿海地区一些主要的港口城市，如美国的纽约、费城、巴尔的摩、波士顿迅速发展成为带动区域经济发展的中心，并且以其巨大的技术经济能量向腹地进行辐射和扩散，形成大规模的产业集聚和城市绵延。 （四）建立区域一体化发展协调机制 区域经济一体化进程发展的快慢与区域协调制度保障息息相关。行政区域划分通常成为经济一体化发展的主要障碍之一，东京湾六大港口分别属于不同的行政区划，利益划分鲜明，彼此之间的竞争也十分激烈。因为东京都市圈中政府参与统筹规划各港口的职能，各个港口有大致的分工。东京港主要进口食品及其他生活消费品，横滨港主要进口工业制成品，川崎港周围集中了很多炼钢厂和发电厂，所以需要进口大量的原料和燃料。日本国土交通省关东地方整备局港湾空港部现在正会同一些民间组织，研究对现有的《港口法》进行修订，推进东京湾港口的一体化发展。 作为制度一体化的欧盟，每个阶段都制定相关法律，成员国依此实施一致对内对外政策，经历了由低到高的一体化形式。《巴黎条约》建立了欧洲煤钢共同体，反映了特定经济部门的一体化。《罗马条约》建立了关税同盟，实行区域贸易自由化。《单一欧洲法案》对商品、劳动、人员和资本的自由流动列出了约300项立法，并规定了完成这些立法的时间表。1993年，欧洲统一大市场正式形成。随后，欧共体成员国签署了《马斯特里赫特条约》，并于1999年实现了经济货币联盟。如今，欧盟各国又将实行统一的宪法提上了议事日程。今后，欧盟将迈向完全的经济一体化，对各种经济政策通过超国家机构进行协调和统一。依托大都市和城镇群，促进城乡区域经济一体化发展。 三、宁镇扬经济同城化发展的体制机制创新思路 培育宁镇扬区域形成新增长极，就要推进宁镇扬同城化，建设以南京为中心、宁镇扬一体、产学研为依托、各类科技园为载体、产业转型为落脚点的创新型经济合作示范区。这一战略目标的核心在于推动宁镇扬同城化建设，以创新驱动重塑南京的主体地位，提升南京的首位度和向心力、聚合力。宁镇扬同城化的关键是交通先行，当务之急是加快在宁镇扬三市之间建立起快速的、便捷的、无障碍、低成本的半小时交通圈；同时，除加快科技创新、产业创新外，合作共建宁镇扬创新型经济合作示范区，必须注重体制机制的创新。 （一）完善宁镇扬经济同城化发展规划 1、完善同城化产业布局规划 目前，宁镇扬三市的产业结构趋同现象严重。据统计测算，宁镇扬三市产业结构的相似系数在0.9以上。南京的支柱产业有电子、石油化工、汽车、钢铁、软件、生物医药、新材料等，扬州的支柱产业有石油化工、汽车及零部件、电子信息、化纤纺织、电工电缆、金属板材加工设备制造、医药及医疗器械、船舶制造等，镇江的支柱产业有化工、造纸、电子、机电仪一体化、能源、工程机械、自行车、眼镜、五金等。而电子信息产业、汽车与装备制造业、石油化工、新型材料、生物医药等产业均是三地的支柱产业。制造业产值居前的十大行业中，南京与扬州有5个相同，南京与镇江、镇江与扬州都有6个相同。同时南京、扬州两市在平板显示、集成电路、光伏等产业上是雷同的，镇江、扬州两市在特色农副产品深加工产业上是重叠的，南京、镇江两市在工程电器产业上是交叉的。宁镇扬板块内各城市之间雷同的产业结构引起相互之间的过度竞争，使区域内有限的资源不能得到有机融合，无法实现必要的产业集中。因此，在宁镇扬产业合作中，只有制定科学合理的区域发展规划，才能促进三市整体经济的协调发展。特别是要制定重点领域、重要产业的具体规划，以区域经济合作为目标，合理分工，促进区域间的相互协作，逐步建立起既能发挥各自比较优势，形成自身产业特点，又能同区域相协调的产业结构体系。 2、完善同城化公共交通规划 宁镇扬“同城化”的前提是交通同城化。应做好区域公路、航道、港口等交通基础设施项目规划，做好三市之间快速交通网规划的研究工作，尽早建成半小时交通圈。适时扩大购电试点覆盖范围。沿南京经济圈中的发展轴线，规划并分期建设宁镇扬城际轻轨。用30分钟时间，从扬州文昌阁到南京新街口，或者到镇江大市口，这可能是不少市民的梦想。目前，在公共交通“一卡通”方面，扬州与南京已经实现同城化。一张市民卡在扬州和南京的公交车上可实现“互刷”，扬州市民前往南京，持市民卡还能刷卡乘出租车、乘地铁，同时享受一定的优惠折扣。镇江也应当尽快与南京、扬州实现公共交通“一卡通”。 3、完善同城化资源配置规划 全面推进重大基础设施共建共享。适应同城化发展的内在要求，构筑一体化的基础设施，为建设商务成本优势明显、畅通便捷的经济圈提供支撑。推进宁镇扬区号统一。加强与同通信部门的沟通协调，对宁镇扬区域内的现有网络基础设施进行升级改造，支持通信运营商共建共享基站等基础设施，加快区域内并网步伐。建立城市之间的经常联系机制，严格按照节能减排的要求和国家电力体制改革的党项，创新直购电运作模式，加强沿江沿路水利设施建设，充分发挥市场机制的作用，探索建立同城化的水权交易制度，通过水资源的合理配置，提高水资源的利用效率。编制和实施宁镇扬电子政务信息资源和网络技术资源的共享规划，动态发布各类经济信息。 4、完善同城化旅游开发规划 合作开发建设旅游基础设施、旅游度假区，建设一批符合现代休闲、娱乐需要的休闲游乐景点，共同探索三个城市间的旅游连锁经营。充分利用区域内的高速铁路、高速公路、飞机场、长江大桥、市内地铁和城际公交的便利交通条件，将南京、镇江和扬州的新景区及名胜旅游景区连为一体，为国内外游客提供观景、住宿、餐饮、交通、休闲、娱乐、购物“一揽子”服务，提高该地区旅游产业的文化内涵与经济效益。 5、完善同城化环境治理规划 宁镇扬三市应联手进行生态环境的保护与整治，规划建立生态建设与环境保护的合作框架。要以可持续发展的思想统筹区域发展，开展环境保护和生态建设，处理好经济发展与生态环境保护的关系。首先，树立环境优先理念。把生态保护提高到与发展经济同等重要的地位，一方面强化污染治理的宣传教育，一方面完善环保法规与相关实施细则。其次，大力发展循环经济。加强对重点行业能源、水、原材料消耗等方面的管理，加强节油、节水、节电技术改造，加强“三废”的综合利用管理，提高资源综合利用率。大力发展可再生能源，大力推广清洁生产、废弃物资源化、产品绿色化等生产方式。再次，建立和完善生态补偿机制。建立生态补偿基金制度。多渠道筹集生态补偿基金。积极探索用水权、排污权等资源环境的市场交易机制，尽快建立和完善该类交易市场。最后，完善环境保护考核与责任追究制度，在宁镇扬区域各行业严格实行环境污染“一票否决制”。 6、完善同城化科技创新规划 把科技创新作为宁镇扬同城化发展的强大动力，积极探索科技与经济紧密结合的新机制、新途径，在强化知识产权服务、整合科技资源、加强技术转移、完善科技创新评价体系等方面取得新突破，加快建立与市场机制相适应、符合科技创新规律、具有区域特色的科技体制机制。在进一步强化科技投入与科技人才支撑的基础上，坚持以企业为主体、以产业为方向、以基层为重点、以服务民生为落脚点，在宁镇扬区域积极构建富有活力的产学研结合体系、具有苏南特色的科技金融体系、具有社会化网络化特色的科技服务体系，全面提升宁镇扬区域创新体系建设水平。 7、完善同城化市场建设规划 为优化经济要素的组合，逐步消除区域内的非市场壁垒，宁镇扬三市应积极促进区域内的市场建设，建立价格统一、布局合理、竞争有序、流通便利的大市场框架。逐步打破行政区划界限和城乡分割、地区封锁格局，统一市场规划和管理办法，特别是实行统一的利用外资政策和商品进出口政策，防止在招商引资中发生恶性竞争。三市之间应实行工商联手，互设商场、市场、连锁店、专营店、直销点，定期不定期地召开各类交易会、订货会、促销会，加大三市各类商品交流的广度和深度。加大对构建人才市场、金融市场、产权市场、技术市场、教育市场的探索，借以促进三市间生产要素的自由、合理流动，实现生产要素的优化配置和功能互补。 （二）创建制度化的多层次合作机构 区域经济合作机制的实现，不但需要良好的制度环境，更要有实施具体合作事宜的组织载体。这正如诺斯所言：“有效的组织是制度变迁的关键”。区域合作是通过区域合作组织进行的，区域合作组织本身的出现是制度安排创新的产物，它使区域利益主体的获利空间得以扩大或延伸，能将原来对立的利益转化为一致利益，而且这种组织的安排方式是处于动态调整过程中，它既可能是正式的，也可能是非正式的；既可能是强制性的，也可能是诱致性的。从江苏实际和西方国家区域合作实践看，宁镇扬区域的政府合作机制要得以真正建立，必须在省委省政府、三市政府和市场中介组织三个层面上形成制度性的组织机构，实行多层面的协调互动。 1、创建同城化发展省级协调管理机构 区域政府合作机制的建立，离不开省级政府乃至国务院的直接介入。正如迈克尔泰勒所言：“国家干预经济最有说服力的理由在于，如果没有国家，人们就不能卓有成效地相互协调，以实现他们的共同利益，尤其是不能为自己提供某些特定的公共产品”。在当代，几乎所有发达国家，中央政府在区域管理领域都发挥了积极的作用。因此，根据对发达国家的经验总结和对江苏改革开放以来在区域合作方面存在问题的分析，笔者认为，江苏省政府必须设立一个负责宁镇扬区域管理的综合性权威机构：“宁镇扬同城化发展协调管理委员会”。该机构应由省政府办公厅、发改委、经贸委、财政厅、人民银行等有关部门领导和区域经济专家组成，其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请省委和省人大立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规划，与市县政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束市县政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施区域内的重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。 2、创建同城化发展市县级协调管理机构 尽管省级政府在促进同城化发展中发挥着重要的作用，但市县政府毕竟是区域合作的主要参与者，因此，如何发挥各市县政府的积极性，建立一个反映市县政府意愿、能获得区域内各级政府普遍认同的、具有跨行政区特色的民主管理的区县级协调机构，则是三市同城化发展合作机制能够真正建立的关键。 新制度经济学认为，交易双方如果试图通过第三方的介入来协调彼此间关系，必然会使交易费用增加，而协调区县政府之间的利益关系，单纯寄希望于省级政府的宏观调控，不仅成本太高，也难以达到目标。其原因在于：一方面，省级政府远离各区县，在信息收集上，其无法摆脱“构造性无知”的困境，其提供的制度安排虽然具有规范性、制度化水平高的优点，但由于它是以高度的强制性权力为基础的，其制度安排不以一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。而区县级政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解个人和团体自发产生的创新意图，因而区县级政府间合作所提供的制度安排更能满足制度需求。另一方面，区县级政府权力尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由集权体制下单纯的省级和地市级政府的派出和代理机构，转而成为相对独立的行为主体，大大强化和提高了它们作为制度创新主体的地位，使地方政府具有了追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行政府间合作的权力和动机。实际上，由于资源禀赋等差异，各地级市、区县之间客观上存在着通过互利合作而实现利益最大化的相互需要。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动具有实现的可能性。从近些年我国发展实践来看，地方政府为了协调相互间关系，也往往倾向于加强横向合作与联系以实现利益最大化，但现阶段合作往往还处于一种非制度性的阶段，缺乏强有力的组织保证。因此，应对区域经济一体化发展的客观需要，建立一个跨行政区的协调管理机构尤为必要。该机构的治理结构可适度效仿民间组织，其主要领导人必须由各市县政府民主选举或省级政府在充分征询各市县政府意见的基础上协商产生；机构内设立理事会作为该组织的最高权力机关，理事会成员由各区县政府的行政首长和地市级政府相关部门的官员兼任，共同协商决定有关区域发展的重大战略问题，其做出的决策对区域内各政府具有普遍的约束力。 3、创建跨地区的半官方及企业合作机构 以民间力量推动经济合作，不仅具有成本低、见效快的优势，而且民间组织自身的思想框框少，没有地区利益等方面的影响。因此，在现代市场条件下，应当充分重视民间组织在区域经济一体化中的推动作用。各级政府应积极推进体制改革，打破阻碍民间组织发展的制度障碍，为民间组织发展创造良好的制度环境，组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。 民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的，如“宁镇扬经济一体化发展咨询委员会”、“宁镇扬经济一体化促进会”等组织。这些组织机构不同于一般的研究机构，它应成为市县政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。这里的关键是，行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的链接和整合等。三是组建跨地区的股份制区域性集团公司。跨区公司是打破区域封闭格局最好的组织方式。因而，要倡导组建各地相互参股的跨地区的超级巨型企业集团，这既是参与国内国际市场竞争的需要，也是打破封闭，优化资源配置，增强综合竞争力的需要。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。 （三）全面推进宁镇扬地区城乡金融制度创新 发展区域经济，必须提高各类经济要素的组织化程度。这其中，提高三市资本的组织供给程度至关重要。这是因为，资本是经济发展的约束条件和决定性因素，资本是推进经济增长的直接动力源，区域经济的快速、持续、稳定发展，离不开源源不断的资本支持。目前，宁镇扬两市的绝大多数中小企业普遍存在资本短缺问题，解决这一问题必须采取综合性的融（投）资方法。 政府要加大对区域经济发展的投资与扶持力度。对区域内的公共建设项目，政府必须加大财政投资力度，并逐年提高财政投资比重。对各类龙头企业的扶改贷款，应给予必要的财政贴息，对于凡是有利于区域经济发展的项目，均应在财政、税收、金融等方面给予扶持。 支持民间资本跨地区流动。笔者调查发现，目前部分资金需求量较大的经济发达村镇、中小企业的民间借贷利率已升至15%~30%，且时常出现“有价无市”现象。融资者即使提高借贷利率，仍难以筹措到所需要的资金。因此，应当允许民间资本自由地跨区域流动，这既符合市场经济的发展规律，也是企业经济主体行为完全市场化、追求利润最大化经营目标的需要。 允许区域内的中小企业进入资本市场发行股票和债券。这不仅是三市的中小企业进行项目融资的一个重要选择，也是促进科技创新发展高新产业和新经济的内在要求，能够增加资本的有效供给。首先，要放宽三地的中小企业进入股票债券市场的条件。其次，推动企业债券利率市场化改革，根据不同企业的资信状况、信用评估结果，由发行人、承销商根据市场情况，确定适当的利率，让投资者在承担风险的同时能获得满意的回报，也使筹资方能用其可以承受的利率获得发展所需资金。最后，针对不同的经营主体、投资主体和资金需求主体，调整债券融资工具结构，丰富融资工具品种，给不同投资偏好的投资者以更大的选择范围。 进一步加快民间银行发展步伐。应当充分地解放思想，在南京、镇江、扬州大力发展民间股份制银行，其业务定位是为中小企业提供资金服务。此外，还应当积极吸引外省、外地、外国的股份制银行或专业银行，以优惠的政策吸引它们到经济圈内设立分支机构，用以缓解本地中小企业生产与经营资金不足的问题。 进一步提高外资利用水平。应以宁镇扬经济同城化发展为契机，加大招商引资宣传力度，使更多的国内外投资者关注宁镇扬区域经济发展并愿意前来投资。抓住国际产业资本向长江三角洲地区转移的历史机遇，主动接受上海经济的辐射，主动接纳国际产业的跨国转移，积极为上海的发展搞好配套，从中吸纳大量外资。要充分运用新的融资方法吸引与利用外资（如上市融资、参与大项目化国际融资），提高实际利用外资的绝对增量，提高产出效益的绝对增量。 （四）完善同城化经济合作规则与利益分享机制 在一定区域内实行同城化经济合作，其合作规则具有以下特点：规则的形成是地方政府间相互博弈的产物，体现了参与者的一致同意；将规则以文字的形式规定下来，具有较强的制度性；有正式的执行机制。在宁镇扬同城化经济合作中，跨地区的协调管理机构充当了宁镇扬三市政府间利益纠纷的中间人，由它们就什么是违反规则的行为做出裁决，以一种正式化的方式维护区域合作规则。这就告诉我们，在宁镇扬区域内，必须研究和制定一系列共同遵守的区域公约，以强化三市政府调控政策的规范化和法制化。其内容应当包括：形成宁镇扬生产力布局原则和区域产业发展准则；开放共同市场，促进人才交流；建立协调的基础设施网络，统一开发利用自然资源，统一整治和保护环境；建立协调与管理制度，在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度等改革方面加强行政协调，联手构建统一的制度架构和实施细则，以此协调各地区的政策行为；在招商引资、土地批租、外贸出口、人才流动、技术开发、信息共享等方面，营造无特别差异的政策环境。待时机成熟再将这个公约上升为区域发展与管理法，实现区域制度架构的融合。 区域合作规则的形成和有效运作，必须建立与之相适应的区域利益分享和补偿机制。宁镇扬三市政府合作的出发点是通过合作来共享整体利益，而打破传统的“小而全”、“大而全”的工业体系，重新调整三地的产业结构，形成合理的产业布局和产业分工体系是三市政府合作的题中之意。但合作结构中总有优势一方，有的城市可能必须从某些产业中退出，去重新定位本市的优势产业，而有的城市则可以乘机扩大市场和规模，进一步壮大自身的产业优势；有的城市生产的可能是低附加值的上游产品，有的城市生产的可能是高附加值的下游产品，于是可能会发生地区利益从劣势方流向优势方的问题。这就需要合作优势方给予劣势方以必要的补偿，让同城化区域内所有的城乡都共享合作收益，否则，合作关系很难稳定，彼此利益都会受损。因此，三市的经济合作规则要有效地发挥作用，取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作三方的共赢，这就需要建立和完善与此相适应的区域利益分享和补偿机制。这一机制，指的是三市政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现相关产业部门之间的利益转移，从而实现各种利益在合作区的合理分配。在建立和完善这一机制过程中，省委、省政府的协调作用是不可或缺的，尤其涉及到税收分成和财政转移支付方面，更离不开省政府乃至国务院的宏观调控。 |
