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陕西省南郑县行政区划地名管理委员会办公室 徐长明
一、简言 地名是城市的名片，是人类社会交流活动的公共信息，实施地名公共服务，建立完善地名公共服务标准体系，是地名管理的中心内容，是地名工作贯彻落实科学发展观的关键举措。随着社会需求发展，人们对地名的利用率越来越高，对涉及地名名称传播区域范围更加广泛，对完善地名公共服务标准化体系建立十分重要。 二、地名公共服务体系政府职能 地名工作要以建立完善地名公共服务体系为目标，进一步加强地名规范化管理，全面提升地名公共服务职能，加速推进地名工作由传统型向现代型、由管理型向服务型的转型跨越发展。重点要做好六个方面工作：一是进一步完善地名公共服务体系，全面提高地名公共服务水平；二是扎实做好地名调查工作，丰富和完善地名信息资源；三是着力推进地名信息化建设，提高信息化服务能力；四是建立健全地名工作长效机制，提高地名规范化水平；五是大力加强地名文化建设，传承和弘扬地名历史文化；六是实施地名规范、地名标志、地名规划和数字地名四个专项任务，促进地名体系标准化、推进地名文化科学发展。 三、以时代背景评述地名公共服务体系的发展 课题组采取实地调查、数据统计、座谈等方式，对南郑地名公共服务标准体系建设情况进行了调研。调研发现，自2006年实施地名公共服务工程以来，南郑县地名公共服务体系建设逐步实现了工作重心由管理向服务的转移，探索了一条以科学发展观为指导、以服务为核心、以创新为灵魂、全社会共同参与的地名服务发展之路。笔者所在的中国南郑千年古县是陕西省经济、文化发展较为迅速的一个城市。南郑历史悠久，人文荟萃，资源富集，素有“诗画家园”的美誉，是国家历史文化名城——汉中市的重要组成部分。位于陕西省西南部，北依秦岭，南靠巴山，汉江横贯其中，素有西北“小江南”和秦巴“聚宝盆”之美誉。“南郑”一词最早出现于公元前976年，见于《穆天子书》和《竹书纪年》，“穆王元年，筑祗宫于南郑”。南郑从公元前451年，秦厉共公派左庶长修筑南郑城起，至今已有2465年的历史，一直是汉中郡、府、道附郭首县，而且名称被保留延续至今，是陕西省唯一的一例。南郑是汉水流域人类文明的发祥地之一，县境北部梁山脚下的龙岗旧石器遗址，迄今已有120万年，早于蓝田猿人遗址，是研究中国旧石器时代南、北文化区分与联系的重要遗址。为此，县属公共服务部门对公共服务标准体系进行了一系列的改革和发展。（1）公共服务内部结构更加完善。从2010年开始，南郑县人民政府针对各区域城镇与农村公共服务设施配备不均、服务功能不全、地名文化体系内部结构不完善的情况进行研究整改。投入专项资金进行城区与农村的地名公共服务体系建设。主要的建设成果体现在地名公共服务领域与地名文化服务体系设施的兴起和服务内容的配套健全。据统计，从2010年到2014年，南郑千年古县在国家民政部、文化部、财政部和省政府的联合支持下，进行城镇和农村一体化地名标志设备、地名信息和卫星导航，农村网络覆盖、社区图书馆，设置地名文化标牌，建设千年南郑主题文化公园、汉江南岸文化广场、南郑龙岗文化、南郑千年古县历史地名文化的发掘，得到中外专家学者的高度评价。（2）公共服务体系建立，促进服务质量标准提高。在建立健全地名公共服务体系同时，配套完善了地名文化标准体系设施建设项目，南郑县政府注重对地名文化体系内部的服务人员进行素质教育培训。公共地名信息发布、公共地名文化广场的维护和历史地名文化传媒、公共场所导游服务人员的服务范围，专业性地名文化服务进行严格管理培训，进一步提升南郑对外宣传地名文化公共服务的硬件实力。（3）地名公共服务适用性。以建立完善地名公共服务体系为目标，全面完成地名公共服务工程建设，进一步推进地名工作全面协调可持续发展。由于南郑历史文化的发掘与经济发展模式吸引了大批开发商成为南郑的常住人口，这些外来客商来自于国内友邻省市，他们远离家乡的地名文化环境，面对南郑千年古县的地名文化和民俗风情，由于道路标志不明，对外来客商出现“不适应”的感受，这对南郑发展极为不利，针对这些现状，南郑深入开展了国家标准地名标志设置和地名文化公共服务体系宣传建设工程。包括有：地名公共服务宣传，加强对外来客商入住镇区地名文化民俗特征的宣传与人文关爱，使客商们参与南郑地名文化体系建设理解保护之中。 四、地名公共服务体系涵义的建立 地名公共服务体系是民政部门面向社会各界服务的公益性事业。地名是服务于社会经济、发展、方便人民生活的重要载体。 本文阐述研究以陕西省南郑县目前地名公共服务领域的标准为鉴别，南郑在按照国家地名标准化管理制度建立方面，制定了以地名规范、地名标志、地名规划、数字地名的标准化管理规则，但在运用标准化调研时发现，在实际工作中标准化水平应用较低的现状还存在。为此，根据民政部下发的《关于实施地名公共服务工程的通知》等有关文件精神，南郑县地名公共服务标准化示范建设以地名规范、地名规划、地名设标和数字地名四个专项事务为主要内容。进一步完善修订了《南郑县地名管理暂行办法》，按照《地名标志》国家标准。结合南郑实际制定出台了一系列地方性政策法规，修订了本市的《地名公共服务体系标准方案》，制定了关于地名命名更名的程序规则，简称为“一程序、四规则”的五项法规，出台了各类地名命名更名管理制度60多件，在全县民政工作规范性文件中，关于地名的就有6个，南郑被国家民政部确定为“全国地名公共服务国家领域标准化试点县”。此外，县政府在细化地名标志管理、楼门牌管理、建筑物名称管理、地名规划编制、地名管理行政处罚规定等系列规章和标准的基础上，还强化了地名命名更名论证制度、听证制度、政务公开制度等，实行规范化管理。通过这套地名公共服务标准体系的建立，可以规范指导地名公共服务评定服务等级，规范地名公共服务建设的最终目标。以地名设标体系为实施地名公共服务工程切入点，建立地名标准体系、地名规划体系、数字地名标准体系，推动了地名公共服务标准体系的研究。 五、地名公共服务体系的发展趋势 （一）地名命名与地名档案标准体系管理 《地名命名更名规范》内容包括：规范地名书写、用字、读音、拼写标准；《地名通名的使用规范》，明确地名通名的基本要求，对地名规划区域、城镇、道路设施、居民小区与商用楼盘通名的使用规范作了详细界定；突出地名文化的传承。地名文化是随着社会和经济在不断发展变革的，但地名文化又是来源于社会生活，经过世世代代人们的生活加工而展现的。因此，无论是哪个地区的地名文化，都负有“传承”的责任，一方面，将以前优秀的地名文化内涵、文化理念继承下来；另一方面，在新的社会现实要求下，实现文化因素、文化理念的传播和改进。《地名的专名采词》，提出地名的专名采词须遵循的基本原则，细分道路、隧道、桥梁专名和居住区、商用楼盘名称的采词要求；以中国南郑千年古县为例，作为南郑是汉水流域人类文明的发祥地之一，其历史悠久。南郑从公元前451年，秦厉共公派左庶长修筑南郑城起，至今已有2465年的历史，一直是汉中郡、府、道附郭首县，而且名称被保留延续至今，是陕西省唯一的一例。单纯重视现代文化艺术的宣传而摒弃传统地名文化，会使南郑整体文化建设失去根源，没有特色。因此，在未来的地名文化公共服务体系建设中，应该更加突出对传统地名文化的发掘与传承。《地名档案管理办法》，以加强对地名档案的管理，确保地名档案的完整与完全，促进地名档案管理科学化、制度化、规范化，发挥地名档案的作用；《地名确认工作规范》，规范地名工作行为。要尊重公民的独立意识和自主权利，就应该鼓励公民参与到公共地名文化服务体系建设中来，实现地名文化建设和发展的“自给自足”。未来的公共文化服务体系是动态发展的、活跃的地名文化发展过程，如何促进公民的“自主建设”是政府地名文化公共服务主管部门应该考虑的问题。 （二）试点助推地名公共服务规划体系建立 按照地名公共服务工程总体要求，统筹安排，先行试点，抓好培训，南郑地名规划工作取得明显进展，按照《关于开展城市地名规范工作的通知》要求，启动了城市地名规划工作和全国第二次地名普查工作。结合实际，县政府印发了《关于开展地名规划工作的通知》、《南郑县第二次全国地名普查工作实施方案的通知》，对部门职责、规划编制要求、图档资料提供、规划实施办法等提出了指导意见；南郑县民政局在2013年，结合县政府驻地与大河坎城镇化建设现状，对未来需要新的地名进行规划论证，编制出版城区地名现状图，完成了城区地名规划并形成了地名规划成果。为整体推进陕西省地名公共服务体系规划工作顺利开展作出示范。对此，省民政厅在南郑县召开了全省地名公共服务建设文化现场会，与会代表进行了实地考察学习，开展了专项培训，总结经验，在全省推行“民政牵头、专业配套、公众参与、科学决策”十六字南郑模式，落实专项经费，进行地名公共服务体系规划试点。在南郑22个镇，100％完成了规划。从南郑经验总结出地名公共服务标准体系规划模式，制定《地名规划标准》，即编制地名规划体系标准，明确地名规划的编制原则、程序和内容以及评审的方式，提出地名规划编制人员和评审人员的组成及素质要求。主要有以下内容，术语和定义、地名规划的分类、地名规划的编制原则和标准、地名规划的编制程序、地名规划的成果、地名规划的评审、地名规划的报批和地名规划的修编，地名规划实施操作方案，规范地名规划工作开展，修订《地名专项规划》，以及有关地名管理的最新法规、政策、文件和相关城市规划为规划依据，拟定地名系统总体框架性结构及其设计的城市专项规划，提升地名公共服务规划标准体系的建立。 （三）规范建立标准地名设标管理体系 在设标体系中，建立规范化管理制度，南郑县区划地名管理委员会坚持“把握一条主线，突出三个重点，落实三项工作”的管理思路，不断巩固、扩大地名设标成果，实现了“三规范一满意”目标，即“地名管理规范、命名程序规范、标志设置规范，广大干群满意”。根据中、省统一安排和县政府办公室印发的《南郑县清理规范各类地名及标志的实施方案》文件精神，做好南郑城乡街、路、胡同牌、村门牌和居民门楼牌、院门户牌的安装设置工作。建立南郑地名公共服务标准体系。在开展工作中，由于地名标志设置覆盖范围广，所需资金多。在这种情况下，采取财政专项预算内资金投入、公益服务与有偿服务相结合、政府服务与民间服务相结合，多层次、多渠道筹集资金。一是在推进地名规范专项、地名规划专项工作，解决地名规范、地名规划所需资金。二是在推进地名标志专项工作中，主要由政府财政列专项经费解决设标所需资金。通过设标工作，建立起比较完善的城乡系列地名标志服务体系，使南郑城镇地名标志设置规范化、规格标准化、编码科学化、管理制度化。不断完善地名标志功能，方便社会交往，促进城乡建设规范化管理，提高城乡品位和档次，优化发展环境。从体系建立，到标准化实施，汉中模式在制定《地名设标规范》，即城乡标准地名标牌设置规范，规定城镇村地名标牌的分类与型号、要求、试验方法、检验规则及包装等，居民小区地名导向牌设置规范，规定地名导向牌的设置标准，地名标志管理办法，规范地名标志的设置和管理。 （四）数字地名标准体系与地名信息化建设 建立数字地名标准体系，完善地名数据库是地名公共服务工程的一项重要内容，数字地名标准体系是一系列数字地名标准的建设。是民政部门为社会提供地名信息服务的一项基础工程。南郑县区划地名网络信息管理中心利用数据库成果，拓展国家标准地名信息化服务。南郑县在2011年启动了数据转换、集成和建库试点，积极筹建国标地名信息化标准体系建设。启动了南郑地名数据库标准化体系公共服务建设工作，开通了《南郑县划区地名管理网站》。县政府专门召开全市地名工作会议，部署数据库标准化公共服务建设任务。建立地名数据库工作成为一项责任目标。印发《南郑县人民政府关于加强地名命名更名管理工作的通知》，推行《申办标准地名使用证制度》，县政府办下发了《南郑县居民楼门牌编排暂行规定》，极大地促进了南郑地名数据库建设进度。制定《南郑县地名分类与类别代码编制规则》，《南郑县建立地名数据库标准化管理实施方案》，对建立地名数据库标准化操作步骤等方面都作了具体的规定。制定了地名数据质量评价指标。完善《地名信息数据与基础地理信息数据连接和配准》，地名信息数据与基础地理信息数据连接配准和地名信息交换格式等。确定由县区划地名管理办负责科学编排居民楼门号码，绘制“中心城区居民楼门编码图”，编绘居民楼门编号和标准地址合一的“南郑县中心城区地名图”。实施了南郑县的地名数据标准体系信息化管理。同时在地名分类的局部中类、细目类进行细分，地址标牌做相应的扩充与编号，制定《地名数据库标准》，《地名数据质量评价指标体系》，规定地名地址属性和空间数据组织方式，对数据库创建规则、数据表命名、空间数据组织与命名等进行规定，确定相关的建库原则。南郑县22个镇地名数据库完成图形库建库工作，共采集地名数据约4.5万条。在标准地名数据信息化体系建设项目中，要求各县区边采集、边输入、边完善；第二要求各县区按照手册录入信息；第三要求认真对待建库过程中出现的技术问题；第四要求各镇完成建库后先进行自查后汇总，不符合要求的一律退回；第五要求各地要建立地名信息数据更新上报制度，实现地名数据的动态维护管理。制定《数字地名公共信息服务规范》，规定地名声讯服务、地名短信服务、地名触摸屏服务、地名网站服务等的设计原则、载体与方式、功能与内容、质量。逐步展开了电子地图、声讯问路、地名网站、地名触摸屏等形式多样的信息化服务。南郑县开通了“南郑县区划地名管理信息网”，被评为全省最佳公共服务平台；通过以上建立地名体系标准体系规范管理制度，南郑县的地名数据库标准体系与地名信息化建设体现出三个特点：一是信息全，二是符合标准化要求，三是现实性强。以此应用汉中科学的地名公共服务标准体系建设成果，拓展了地名公共服务标准化、信息化服务领域的推广。 六、地名公共服务标准的运行保障 地名公共服务体系这一平台，是以地名标准化为基础、地名信息化为载体、地名文化为支撑、城镇村系列地名标志为导向，不断深化地名理论研究，在地名公共服务以及数字地名领域，建全标准化技术服务机构，成立地名公共服务标准化技术委员会，加强对地名公共服务标准的技术管理、技术咨询和服务工作。目前还缺乏系统的运行保障标准，需要建立地名公共服务运行机制保障标准在项目实施过程应用。结合南郑县已经开展县、镇、村三级标准地名信息化及地名公共服务的经验，参考国家民政部地名公共服务体系建设的指导思想，研究和制定出地名公共服务的保障机制标准和规范，准确把握国家的发展战略和社会的现实需求，将地名工作与社会建设大局相结合，与本县区域经济社会发展和城镇村建设相结合，不失时机地解放思想，抢抓机遇，大胆探索，务实求效，不断实现地名公共服务标准体系保障工作的新发展，创造有特色、有成效的创新性。在认真落实国务院的“三定方案”的同时，积极争取政府的支持，按照民政部部署，成立了南郑县区划地名管理委员会和区划地名专家咨询委员会，召开专题会议，理顺了区划地名管理体制，将区划地名管理职能统一归口民政部门、县区划地名管理办公室，统一依法管理。改变了原来多家管相互扯皮现象。制定出台《南郑县地名管理暂行办法》，印发《关于实施地名公共服务工程的通知》、《南郑县人民政府关于加强地名管理工作的通知》，确保地名公共服务标准的运行保障机制。2013年陕西省组织了全省地名理论研讨活动，收集了66篇论文。南郑县民政局开展地名文化论坛征文，南郑县区划地名管理委员会组织编制《南郑千年古县地名志》、编纂出版发行了中国政区大典《南郑县政区大全》，受到社会各界的普遍赞誉。 建立健全地名公共服务标准体系是一项长期的工作任务，需要充分发挥政府、企事业等社会组织的作用，加强政策引导，完善运行机制，拓宽资金渠道，加大宣贯力度，注意体系维护，不断提高支持地名公共服务的能力和水平。加强对地名文化遗产保护。国家民政部、陕西省民政厅组织评选“千年古县”、拍摄大型纪录片“中国地名故事”等活动，开展历史地名的挖掘和保护工作，纷纷采取措施加强保护老地名，在南郑开展“地名文化保护工程”，申报南郑千年古县，拍摄大型纪录片“中国地名故事·南郑专题片”、中国地名文化遗产保护“千年古县·南郑”、编纂出版《千年古县南郑》，将老地名申报了非物质文化遗产。南郑地名文化公共服务标准体系建设受到中外地名专家学者高度赞扬，被列为国家地名公共服务领域标准化建设试点县，南郑县被联合国地名专家组中国分部确定为“中国地名文化遗产保护千年古县”。 七、运用地名文化资源，拓宽资金渠道，建立体系维护 正确引导运用地名文化资源的合理配置，跟踪发掘标准地名文化内涵，拓宽资金渠道，解决地名公共服务标准体系中缺乏基础、技术难度较大的标准应用，结合地名服务体系实际、发展需要，尽早组织力量开展地名文化调研工作，安排所需标准体系建立维护的资金渠道。在推进数字地名专项事务管理工作中，南郑县政府加大对地名公共服务领域标准化工作资金投入的力度，对地名公共服务服务标准化经费列入预算，解决地名公共服务体系建立中的人员、资金、设备等所需经费，为南郑地名公共服务标准体系的健康、持续发展提供了坚实的物质保障。 南郑县委、县政府高度重视地名公共服务体系建设，以提升地名公共服务质量。全县累计投资2386万元，重新命名和更名道路、街道、桥梁、旅游景点等地域名称1368处，设立地名标示、标志牌2369块，成功将全县12类103分类4.5万条地名信息资料录入国家地名数据库和GPS卫星导航系统。从地理、地名、文物古迹、历史名人、文化艺术、民俗文化等方面，全面记述了南郑历史文化、地名文化。修编了《南郑千年古县地名志》，编制南郑县地名公共服务远期规划。成功申报了“南郑千年古县”，把南郑千年古县文化历史资源的优势，转化为品牌优势和发展优势，提高文化号召力和形象传播力。 一是加大运用地名文化资源的宣传。加大地名公共服务标准的宣传贯彻力度，加强对专业管理人员、标准化管理人员以及相关业务人员的培训。提高管理部门、企事业单位对服务标准的认识，大力推进服务标准在行业的实施工作，让社会树立地名体系标准化的意识，推动服务标准化工作的全面展开。 二是提升地名文化的内涵品味。对现有具有地名意义的建筑物名称进行一次全面的清理登记。在清理过程中，对有损于社会主义精神文明建设，违背国家有关方针政策和命名原则的建筑物名称，体现不了民族文化内涵的名称进行更名、换证，对未办理建筑名称登记手续的，进行补办手续。 三是把握地名文化的先进方向。地名文化是中华民族传统文化的一部分，也是社会主义先进文化的重要组成部分。适应地名公共服务不断变化和发展的需要，实时跟踪、定期评估和地名公共服务标准体系的适应性、及时对体系进行维护和更新，以更好地推动地名公共服务标准化体系建设。 四是注重维护地名文化体系产业化发展。完善标准地名标志导向功能。维护地名文化体系产业化发展，地名标志的设置，为当地群众工作、生活、交流、交往和投资洽谈提供方便，同时通过各类导向牌的设置，服务经济建设，丰富县镇村景观文化。在全面建设小康社会，推动平安中国、文化大发展、大繁荣，必须积极实施地名文化体系产业化发展战略，这是我国经济社会发展、建设的需要。地名文化是一种重要的无形资产，陕西等地的民政部门与有关文化部门、文化产业机构合作，将地名由单纯的传播媒体生产为地名文化产品向社会产业服务，既传播和弘扬地名文化建设，促进地名标准化体系构成，推动经济社会发展。 八、结语 综上所述，地名公共服务标准体系是面向社会全体公民的一系列公益性文化服务载体，本文从完善地名公共服务，建立体系标准化需求角度出发，探讨了地名公共服务标准体系内容、政府职能、时代背景、涵义、发展趋势、运行保障、制定原则、体系维护、文化资源、实施方案、典型经验、地名文化传播和传承等各方面进行了阐述。南郑千年古县目前作为国家级地名公共服务领域标准化试点单位，在公共服务体系结构建设、服务人员素质和服务质量上都达到新的高度。通过制定完善地名公共服务管理法规，以及相关技术标准、规范、理顺地名管理体制，健全工作机制，规范标准管理，为实施地名公共服务工程营造良好的技术环境。随着社会经济和千年古县地名文化的发展，陕西地名公共服务国家标准化体系的未来建设，将重视以突出地名文化的传承、文化的融合，发掘历史地名文化内涵，实施地名公共服务标准体系，提高民政部门公共服务职能，推动地名公共服务体系为社会经济发展起到积极导向作用。 |
