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东平县水资源办公室 贾传义
水利是人类社会改造和利用自然地伟大斗争，是推动生产发展和社会进步的巨大动力。它包括两个方面的内容：一方面是水利工程建设，也就是人类采用工程措施解决人与自然的矛盾，无论是筑堤防洪，疏沟排水，引水灌溉，凿井汲水，水力发电，借水行舟，以及各项水利工程建设都是人们认识和利用水的规律，通过各项水利工程措施避水之害，兴水之利。都是为了发展和保护生产力。没有大规模的水利建设，没有星罗棋布的水利工程设施，就不可能保障防洪安全和全社会对水的需求。另一方面，兴修水利规模巨大，涉及面广，需要动员和组织巨大的人力、物力、财力，需要动员社会各方面的力量。同时水利工程建设在上下游，左右岸地区之间，在防洪治涝、灌溉、排水、供水、发电、水产等各项事业之间，在全局利益与局部利益之间存在不同要求，存在着错综复杂的矛盾。因此，兴修水利必修依靠政府进行组织动员和指挥领导。必须由政府进行统筹安排，妥善地协调和处理各方面的利益关系。政府发挥这些方面的职能，就需要制定水法规、水政策，进行水管理。 水法规与水政策都是建立在社会主义经济基础之上的上层建筑，都是国家意志和人民意志的体现，都是为社会主义经济基础服务的工具。但水法规，与水政策又有区别。政策是施政的指导原则，具有方针性和指导性。并在施政的全过程中加以实现，法律则是将经过实践检验被认为是行之有效的政策和成熟的经验，经过国家立法机关，按照法定的程序，用法律的形式固定下来。并由国家强制力保证其贯彻施行，它是政策的规范化、制度化，具有更大的权威性和普遍的约束力。管理则是实施政策和法律的具体政府行政行为。 水行政管理是指以防治水害，合理开发利用有效保护水资源，充分发挥水资源的综合效益。以适应国民经济发展和人们生活需要为宗旨。由国家行政机关依法治水和水资源开发利用保护事业实施组织领导，对全社会的水利活动实施的监督管理。对各类水事关系进行统筹协调，以及为此而进行的配合与支持活动。简而言之，水行政管理就是政府对水事活动实施的行政管理。 水利建设与水政管理是推动水利事业发展的两个车轮。马克思主义政治经济学的基本原理告诉我们，生产力和生产关系，是构成经济基础的基本要素，在一定的经济基础上建立一定的上层建筑。经济基础决定上层建筑，上层建筑能动地对经济基础起反作用。 水利的上层建筑包括水政策、水法规、水文化。只有不断完善和加强适应水利经济基础的上层建筑，水利事业才能健康顺利地发展。 构筑水法规体系，水管理体系，水利执法监督体系，加强水政建设，运用法治手段，强化政府职能。支持各项水管理水平。以政执法，以政促管，政兴管强，政废管衰。 水法规体系是指由调整水事活动中社会关系的各项法律、法规和规章构成的有机整体。 一、水法规体系的划分 （一）水法规体系按纵向划分可分为6个层次 第一层次，《宪法》相关条文，如宪法第9条规定：第12条规定，第26条规定。 第二层次，基本法： 《刑法》涉水条款：刑法第100条，刑法第105条，第106条，第126条。 《民法通则》涉水条款：民法通则第73条，第74条，第81条，第83条。 第三个层次，其他法律即水法（共7章82条）《水土保护法》、《水污染防治法》。 第四个层次，水行政法规，《河道管理条例》、《水库大坝安全管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》。 第五个层次，地方性水法规，如：《山东省实施水法办法》、《山东省节水用水管理办法》、《山东省水资源费征收使用办法》。 部规章：中华人民共和国水利部。 中华人民共和国国家发展计划委员会令《建设项目水资源论证管理办法》。 第六层次，地方税管理规范性文件： 《东平县水资源管理办法》、《东平县取水许可办法》、《东平县水资源费征收管理使用办法》。 （二）水法规体系按横向划分 水法规体系按横向划分，分为开发利用水，水域和水工程保护，用水管理，防洪与抗洪，工程管理五个部分。 加强水政建设依法治水，是落实科学发展观的要求，是全面建设小康社会，实现水资源永续利用的保障。强化水政使水利事业逐步地从人治走向法治。人治的最大弱点就是稳定性，规范性、持续性差。《水法》的颁布实施，把我们过去的治水经验教训以法律条文的形式固定下来。水法规体系的完备，将把各项水事活动纳入法治管理的轨道。“法治的最大好处是，法规制度比较慎重，考虑比较全面，因而稳定性强，持续时间长，权威性高。不会因人而异。 近年来以《水法》为中心的配套法规纷纷出台。一个比较全面的水法规体系基本形成，为依法治水提供了基本依据。 构建水管理体系，必须研究水管理的组织结构，运行机制，操作程序，法律依据，规章制度，管理手段及人员素质等诸多方面。 二、水管理体系包括若干子系统 （一）水资源管理 资源管理是对已被发现，查定的资源，以资源登记，规划，建设，转让，开发，初加工以获得初级产品，直到资源注销。以及可再生资源过程中资源消长，变化的动态管理和权属管理，它不同于对资源开发加工利用和产业管理。 水行政主管部门以国家产权代表的地位，对水资源实行统一管理。其管理形态为：动态管理，权属管理和监督管理。 水资源的动态管理一是指在大气降水以后，运用水文测验、水文调查、水文地质勘查等科学方法和对地表水、地下水进行调查统计、分析和评价，从而掌握水资源的储量、质量和动态，为开发利用水资源和防治水害活动提供宏观调控的依据，以保证水资源处于良性循环状态。也就是说，对水资源循环再生消长、变化实施全面的监控管理。 水资源的权属管理，一是指以水资源属于国家所有为依据，水行政主管部门作为国有水资源的产权代表，运用法律，行政经济等手段。对水资源行使调配处分之权。制定水资源开发利用和防治水害的规划，制定全国和跨地区，跨流域的水长期供求计划，制定水量分配方案，实施取水许可制度和征收水资源费等均属权属管理的内容。水资源的权属管理体现国家的水资源所有权主体地位，必须由政府水行政主管部门统一实施。 水资源开法利用的监督管理一主要是通过监测调查统计评估水平监测，检查等手段对各部门开发利用水资源的活动进行监督，以保证这些活动的合法，合理和水资源管理措施的正确执行。同时跟踪检验原规划，计划和分配的可靠程度，进行反馈修正。并对违反水法规的行为及时依法处理。 上述几个方面的管理活动，都是行政管理行为，而不是产业管理行为，但是大量的工作内容是直接发生法律效果的行政事实行为。行政法律行为集中体现于权属管理，权属管理的执行状况标志着水资源管理的水平。 （二）水的保护 水的保护，主要是指对水体的保护。水体指存在于江河湖塘水库及地下的积聚体。水体的保护可分为地表水的保护和地下水的保护两部分，这两部分又均分为水质保护和水量保护两项基本内容。水体保护的主要法律制度和管理制度包括取水许可制度，排污许可制度，计划用水与节约用水管理制度，水的分配与经流调节制度，河道内建设项目管理制度等，构成水法规与环境保护法规相结合的水量水质保护管理体系。 1、地表水的保护 保护地表水主要是防止水源枯竭和水质污染。防止水源枯竭，首先是保护自然植被，加强水土保持，涵养水源。其次是合理用水，避免上游过度用水使下游河道断流，湖泊干涸，恶化生态环境。再次，修建必要水工程调度水源，以丰补歉。 防止水污染，更是当前地表水保护工作的燃眉之急。所谓水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学物理生物或者放射性等方面的特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人民健康或者破坏生态环境，造成水质恶化。它主要是由于人类生产、生活排出的污水进入水体而造成。防治水质污染，就是依据污染的种类、浓度和总量，以及水体纳污条件采取适当的措施，进行水质监测。污水处理，并限制或禁止污染物进入水体，对污水进行综合治理。使水体保持或逐步达到一定的水质标准，以满足水的有效利用，人体健康和生态环境等方面的要求。 防治水污染，已经确立了一套较完整的法律制度和管理制度，包括排污许可制度、征收排污排水费制度、主题工程与防治污染设施同时设计，同时施工，同时投产制度、环境评价制度、划定水源保护区制度、监测检查制度。 2、地下水的保护 地下水是指以不同形式存在于地壳岩石及土壤的各种孔隙，裂隙或洞穴中的水体，地下水水流运动缓慢，并因受弱透水层或不透水层的分隔，而形成厚薄不同的含水层。地下水的补给主要有降水入渗补给、地表水入渗补给、地下水径流侧渗补给、人工回灌四种形式。无论何种形式，地下水的补给，其过程都是比较缓慢的。 目前，我国的地下水资源开发利用程度较高，特别是北方缺水地区。一般利用率在50%，高的可达90%。华北地区地下水普遍超采，已形成了9个区域性漏斗，总面积达1.5万平方公里，有的地方水源已日趋枯竭。山东省位于华北地区东南部，由于大量提取地下水造成地下水位大幅度下降，漏斗面积逐年加大。根据资料显示，因地下水位下降，报废机井3778眼。1980～1985年共更换深井泵、潜水电泵2537台，打新井3486眼，总投资5106万元，机井越打越深，单井出水量越来越少，效益降低。 地下水位大幅度下降，引起大面积海水浸染灾害，1979年海水浸染面积只有10km平方，现经普查，山东半岛19个县（市区）海域水浸染面积达1006km平方。海水浸染导致耕地发生缺失，盐碱化造成粮食减产。农村饮水困难。地下水严重超采，造成地面沉降，已危及城市建筑、铁路，堤防的安全。20世纪80年代，青岛市在大汶河两岸大量提取地下水导致100km大堤裂缝。纵横裂缝5200多条，塌陷150处，使大堤失去挡水作用，泰安市郊铁路路基发生沉陷。东平县在2000年6月21日，大羊至梯门段的公路沉陷，也是过量开采地下水造成的。现状条件下肥城县城漏斗区和石横漏斗区，已扩大到东平县的接山乡、大羊乡、梯门乡的大部分区域。为保护地下水《水法》做出了开采地下水必须在水资源调查评价的基础上，实行统一规划，加强监督管理的规定。对已超采的地区，应当严格控制开采，并采取措施保护地下水。地下水的保护主要有2个方面： 一是地下水量的保护。其保护措施，主要是合理开采地下水并严格控制超采。所谓合理开采，就是要根据地下水的平均补给量和地质条件，区别深层地下水和浅层地下水实行采补结合，进行适度开发。这就要求对地下水资源进行全面、深入的调查评价，充分掌握情况。据此作出切实可行的地下水开发利用统一规划。加强管理，按计划有效地利用地下水。避免因盲目开采破坏地下水循环。对于已经超采形成浅层地下水漏斗的地区，应一方面调整机井的布局和更新老井，限制增长新井；一方面狠抓节约用水，使地下水位逐步回涨，对已出现深层漏斗的地区，则应禁止打新井，甚至划为禁止开采区。 二是地下水水质保护。地下水水质的保护，简言之，就是防止地下水污染。地下水的污染一般不易发现。一旦污染，要治理十分困难。是现代科学技术的一大难题，因此必须引起我们的高度警惕。 地下水水质的保护，应当首先以预防为主，针对不同的污染途径采取相应的保护措施。它包括地表污染，水体下陷，含有污染物的降水下渗及人为直接向地下水体排污多种情况。这是造成地下水污染的最普遍、最主要的方式，是地下水污染防治的重点。其二是开发方式不当而降低水质。地下水各含水层的水质往往有差异，有时甚至差异很大，并且各含水层受污染的程度也不同。如开采方式不当，不分层次的混合开发，必然引起相互污染，造成水质下降或恶化。所以，只要严格按照统一规划，加强计划管理，实行科学开采，严格监督制度，就能控制这种污染的发生。其三是在人工回灌补偿地下水时应当严格掌握水质标准。只要严格依法办事，讲究科学，这些危害是可以控制的。《水法》和《水污染防治法》为控制水污染提供了基本的法律依据。水行政主管部门应会同环保部门以及其他有关部门一起切实贯彻执行。 （三）水域的保护 水域是指江河、湖泊、池塘、水库等水体及载体河床、湖床以及行滞洪区等。水域的保护，就是为确保水资自然、合理、有效的空间需要和运动形式，充分地发挥水域的整体效能和各种公用，设立防止和惩处破坏水域的行为准则，以取得兴利除害的最佳综合效益。在《水法》、《河道管理条例》等法律、法规中规定的有关水域，河道保护的条款，一般以两种形式出现：一为禁止性条款；二为限制性条款。所谓禁止性条款，是指在河道保护范围内，禁止作为的行为规范，如“禁止围湖造田”，在江河、湖泊、水库、渠道内不得弃置堆放阻碍行洪、航运的物体，不得移植阻碍行洪的林木和高秆作物等。所谓限制性条款是指在河道保护范围内，确需进行某一行为，必须事先经过论证和批准。如“禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准”等。我们水行政主管部门只要履行这些规定，就可以直接制约当事人的行为。同时，也依据这些规定进行管理，完成水域的保护任务。 （四）水工程的保护 水工程是人们为了控制调整自然界的地表水和地下水达到兴利除害的目的而修建的各项工程的统称。 水工程保护，是国家对各种影响或可能影响水工程安全和正常运行的人类活动，以法律规范的形式作出禁止和限制规定。并由水行政主管部门或有关主管部门监督执行，依法保护水工程的安全和正常运行。 1、水工程保护的行政主体 《水法》第42条规定：县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行政区域内水工程，特别是水坝和堤防的安全，限期消除险性，水行政主管部门应当加强对水工程安全的监督管理。本规定明确了水工程保护的行政主体，就是县级以上地方人民政府水行政主管部门。 2、水工程保护的范围 《水法》第43条规定，国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。 水工程保护范围是指为保护水工程的安全和正常运用，依照法律规定由特定的权利主体在水工程周围的一定区域内划定的，旨在限制某些行为的特定范围。水工程保护范围一经划定，在这个范围内从事生产生活活动就必须受到限制。 水工程保护范围分为两个部分。即水工程管理范围和水工程保护范围，在这一范围内，水工程管理单位享有土地专用权，其他任何单位和个人不得使用。水工程保护范围是水工程管理范围的补返部分。在保护范围内，水工程管理单位不拥有所有权和使用权。但土地的利用必须遵守有关规定，以保证水工程的安全和正常运行。 （五）水土保护监督管理 对于水土保持，《水土保持法》第9条作了定义：“本法所称水土保持，是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施”。 水土保持是项综合性工作，涉及水利农业、林业、牧业以及矿产、能源、交通、科技等许多部门及单位。因此水土流失的治理和预防，必须大家动手，各负其责，通力合作。各级水利部门，作为负责管理水土保持的主管部门，应当坚持预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针。采取相应的综合对策，并实施监督管理。 一是强化了防治机制加强监督管理。 二是把握水土保持工作的方向，把水土保持与山区开发结合起来。 三是落实各项水土保持政策，调动山区人民的积极性。 四是组织对水土保持的科技支援。 （六）供水用水管理 供水用水管理，与水资源管理属于不同的管理层次，前者属于事业管理与产业管理，后者属于资源管理，二者既有区别，也有联系。水资源管理为供水用水服务并统筹安排供水用水水源，从这个意义上讲，水资源配置工作，是对供水用水的宏观调控手段。 人类的一切活动都是受供水条件的限制。在当代世界人均年耗水量成为衡量一个国家经济发展程度的重要标志，其用水结构成为判断该国工业化程度和生活水平的重要依据，而每吨水所能创造的财富，又是衡量一个国家技术经济水平的重要尺度，所以水行政主管部门的供水用水管理，事关社会经济发展的大局。根据有关法律、法规和当前的实际情况，在供水用水问题上要紧紧抓住以下几个重要环节： （1）会同有关部门制定水长期供求计划和年度计划 （2）实施取水许可制度 （3）制定水分配方案 （4）坚持城乡生活用水优先的原则 （5）实行节约用水 （6）深化水费改革 （七）农村水利管理 农村水利管理工作的重点集中体现在两个方面： 首先，是加强对农村水利的规划、领导、指导，从各个方面制定有利于提高和保护农村办水利积极性的方针、政策、法规、规章，例如，水利劳动积累制度，非农业占用水利设施和水浇地的补偿制度，乡镇企业以工补农制度。农田水利补助费以奖代拨制度，农用电力价格优惠制度，在资金、物资、贷款等诸多方面，规定一系列的优惠政策。加上国家举办的骨干工程为农村水利的发展提供更加有利的条件。同时各级政府要采取切实的措施，包括加强水利公安工作，保护农村水利设施免遭人为破坏。 其次，为适应农村经济和农业生产的发展，必须建立健全农村水利服务体系，规划设计施工，新技术和科研成果的实验和推广。高效低耗的机电排灌设施的生产供应，增产节水的排灌制度和技术的推广，都需要建立以乡镇水管单位为基础实行科研、推广、管理一条龙的水利服务体系。没有这个体系为农业服务就是一句空话。 法律规范在社会生活中的实现，一方面依靠广大人民群众的自觉遵守，另一方面必须运用执法手段推动法律的实施。没有强有力的执法手段法律将会成为一纸空文。水法规体系是水行政管理工作的基础。没有水法规体系，水管理体系和水行政执法体系就没有管理和执法的依据。管理和执法就无从谈起。水管理体系和水行政执法体系又是水法规存在的重要条件，没有水法规体系的贯彻实施，水法规体系再完备和精确也失去了存在的意义。 为构建东平县的水管理体系和水行政执法体系，东平县水利局在省市水行政主管部门的指导下积极开展水利综合执法试点工作，组建了东平县水政监察大队，下设水土保持中队、水资源管理中队、河道管理中队、水法中队综合执法室、水利安全治安室，东平的水行政执法体系框架已经形成。并为综合执法工作不断地创造积累经验。东平水行政执法的主体是东平县水政监察大队。水政监察人员是水行政主管部门行使水行政执法权的代表。按照规定的职权范围依法实施水政监察。宣传贯彻水法规，依法保护水，水域，水工程和其他有效设施，维护正常的水事秩序。依法对水事活动进行监督监察，对违反水法规的行为依法作出行政处理、行政处罚，或者采取其他行政措施；配合司法机关、公安机关查处水事、刑事、治安案件，使我县的依法治水工作逐步规范化、制度化、法治化。 |
