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漳州市警察协会 尤进明
党的十八届四中全会要求，“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制”；“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”；“加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系”。2014年12月12日的国务院常务会议强调，机构编制是刚性约束。这些都对公安机构编制法制化建设提出了新的更高的要求，笔者拟就此谈些粗浅认识。 一、公安机构编制的概念与特征 机构，即机关、团体等的内部组织；编制，就是组织、排列的意思。引申之就是公安机关内部的组织系统、机构设置、人员、装备编配的具体规定，是公安机关编成和公安队伍建设的法规。统一、规范的机构编制，是公安机关和公安队伍正规化建设的法制基础，是依法建警的法制前提，更是强化公安队伍建设、加强社会治理的法制保障。公安机构编制在公安行政管理中处于基础性、保障性的地位，发挥着对公安行政管理正常协调、高效运转，为实现管理目标和任务创造前提条件和保证作用；优化组织结构、改进工作作风，提高行政效率，能起到推动经济和社会发展的促进作用；发挥行政、法律、经济等监督制约作用，从制度管理上避免公安机关人力、物力、财力浪费。它具有法制性、综合性、动态性的特点，必须坚持精简、统一、效能的原则。 二、当前公安机构编制管理建设存在的主要问题 改革开放30多年来，我国公安机构编制发生了很大的变化，公安队伍建设得到了快速发展。但不可否认，公安机构编制的管理建设也还存在一些突出问题，主要是： （一）随意性 改革开放以来，我国公安机构编制从计划经济相对静态的大一统向市场经济的多元化、动态性转变，进行了多次的改革、调整，摸索、创造了许多新鲜的经验和模式，为适应中国特色社会主义建设需要作出了积极努力，如实行动态化社会治安管理，建立巡警体制，把警力摆到街（路）面；建立110报警服务台（指挥中心），全天候值班备勤，增加了服务群众的便民、利民功能；实行侦防机制改革；规范县级公安机关机构设置；等等。但一些涉及机构编制的法规性改革不够慎重、不够认真，甚至带有领导机关的盲目性、随意性；一些机构拆了又建、合了又分，来回折腾；有些精简、改革只是在表层的“建庙”与“拆庙”，拆东墙补西墙或某些领导随心所欲“摸着石头过河”的“改革”游戏。如一些地方的“交巡合一”、“三警合一”、撤销巡警体制等，无不是来势迅猛，轰轰烈烈，到后来大多虎头蛇尾，不了了之，可也没有一个明确的说法。 （二）功利性 公安机构编制的改革，是改掉旧的、不合理的部分，使之更加合理完善，更加适应中国特色社会主义公共安全管理与社会治理工作的需要。但不可否认，一些地方一些涉及机构编制的改革、调整是冲着功绩、利益、好处而去的。一任领导都要进行一次甚至N次的机构改革、调整，领导和主管机关花费大量的精力调机构、调职位、发“官帽”，做“好事”、办“实事”，到头来不仅钻进了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，而且多了许多的“官帽”、层级和扯皮。 （三）无序性 机构编制的管理建设应该是有序的、规范的，也必须是有一定的稳定期、持续性、延续性的。但长期以来，由于我们只强调依法治警而忽略了依法建警，没有很好地运用科学手段探索寻找这支准军事化的公安队伍发展建设的规律性，没有依据公安机构体系特征，制定并颁布统一、权威、规范的机构编制法规，就不可能有正规的公安机构编制建设，更谈不上机构编制管理建设的有序性、规范化、法制化了。 三、公安机构编制法制化建设的思考 在全面深化改革发展的新时期，公安机构编制建设必须遵循社会治理和公安行政管理的客观规律，进一步强化法制化规范，实现依法制编、依法建构、依法建警的目标。 （一）必须强化法制规范 邓小平同志说过：“要遵守编制，可以说编制就是法律。”这说明并强调了机构编制管理建设的法制性特点，也从法制的层面对机构编制管理建设提出了要求，明确了机构编制就是法律，必须用法制规范机构编制工作；机构编制的增减删设要按照法定程序审批，未按法定程序批准而增加的机构编制是无效的；机构编制一经确定，就具有法律效力，未经法定程序审批，任何单位和个人都不得擅自变更；依法规范的机构编制，是配备警力、装备，核拨经费，实施警务保障的依据，也是行政监督、审计、检查的标准。要进一步健全完善公安机构编制的法制规范体系，推进机构编制、职能权限、程序责任的法定化，确实增强公安机构编制法规的及时性、系统性、针对性、有效性。 （二）必须强化顶层设计 所谓顶层设计，就是运用系统论的方法，从全局的角度，对某项任务或者某个项目的各方面、各层次、各要素进行自上而下与自下而上结合互动的统筹规划，以集中有效资源，高效快捷地实现目标，具有顶层决定性、整体关联性、实际可操作性的特征。公安机构编制法制化，必须遵循《宪法》、《人民警察法》及《政府机构设置和编制管理条例》等法律法规的规定，在深入认真调查研究的基础上，进行精心的顶层设计。 1、优化机构层级设置 公安机关是武装性质的国家治安行政和刑事司法力量，是准军事化的纪律部队。它和军队一样，需要有统一的编制、统一的纪律、统一的指挥、统一的管理，才能具有行动协调一致，快速反应和雷厉风行的作风。所以，必须在现有的基础上，依据“精简、统一、效能”的原则，本着尽量减少横向的多头管理与纵向的内部层次的精神，对部、省、市、县各级公安机关的内设机构进行改革、调整、优化，提出一个既统一规范、切合实际，又原则性与灵活性相结合的机构设置指导意见，明确各个层级法定的必设机构与灵活的选设机构数，避免上下对应、“上下一般粗”，避免“部门林立”，避免“叠床架屋”；也给基层公安机关适度的适合当地治安实际的机构设置自主权，设置尽可能少的机构，配备尽可能少的警力，达成最大的社会治安防范打击效能。 2、科学管控警力编制 要依据“总量控制、区域有别、精简机关、减少层级、充实基层（一线）、适度集中、精干高效”的原则，严格按照目标任务和工作职能等实际需要核定岗位、职责与人员。依法确定全国警民人口比例，确定全国年人口增长与警力增长比率，确定全国公安民警总量与年增长率，划分部、省、市、县四级公安机关的警力配置比例；按首都(直辖市)、省会和计划单列城市、开放地区的县和欠发达地区的县，或按开放（沿海、发达）地区和欠发达地区分别确定员额比率；确定派出所的最低编制员额标准和设置原则；确定各级超、缺编的幅度；制定法规性的编制表下达执行。 3、严格规范职能定位 职能定位是公安行政管理改革与公安机构编制建设的前提,是效能考评的基本标准。它包括公安机关在整个社会分工中的职能定位和公安机关内部各层级、各部门的职能定位。要明确公安机关的性质，即公安机关是治安部门，不是国家安全部门，也不应是公共安全部门。充分认识新时期社会分工细化，社会安全问题繁多，公安机关不可能也不应该承揽全部的社会安全问题。因此，公安机关的职能定位原则上必须简化，使其真正发挥维护社会治安专门力量的主力军作用；要正确区分公安机关内部各部门、各层级职能，把握系统优化、结构合理、分工协作、利于实战四原则，做到职能分工明确，职责任务明晰，各尽职守，各负其责，协同作战，统一高效。 4、深化人事制度改革 人事管理是机构编制法制化的关键。要大力改革公安人事管理制度，着力解决人事管理上的深层次问题。一是改革人员编成，实行警察为主体，文员、雇员为辅助的人员合成编制。即直接从事公安警务工作，履行治安管理与执法职能的人员定为警察编制；不直接参与执法执勤办案的一般行政管理人员定为文职人员，按国家公务员管理，享受国家公务员待遇；后勤服务人员和勤杂人员，如驾驶员、打字员、通讯员、话务员、卫生员、炊事员等工勤保障人员，定为雇员，按合同聘用制管理。二是改革警察编成管理。将警察编制人员划分为综合管理类、执法执勤类和工程技术类三个系列。综合管理类主要是各级公安机关及其内设机构的领导和行政、综合管理部门的人员，也可称为领导、综合系列，实行领导与非领导职数管理；执法执勤类是指公安机关各专业警种、基层一线直接从事执法执勤工作的人员，也可称为警员系列，实行警员制，最高级别可达相当于行政处级；工程技术类是指各级公安机关从事网络、计算机、法医、刑事技术等专业技术人员，也可称为专业技术系列，实行技术职称制。三是规范领导编制职数。要坚持精简、精干、高效原则，严格按岗位责任大小确定领导职数，切实“减副”增效。设想省、市、县及科（室、队）领导按四、三、二职数定编，即厅级实行四限制,设一正三副；设区市、县公安局（分局）和处级单位实行三限制，设一正两副；其余单位一律实行两限制，设一正一副。同时，严格控制各级党委组成人数，原则上厅级党委组成人员不超过9人，设区市、县公安局（分局）和处级单位党委组成人员不超过7人。四是改革完善警衔制度。警衔制度既要成为人民警察的一种荣誉标志，又要发挥其晋升、待遇的激励作用。现行的警衔制度比较侧重于政治荣誉，没有发挥“双促进”的应有作用。建议修改《人民警察警衔条例》,将警衔分为警官警衔和警员警衔两个序列。警官警衔实行警衔和职务相对应，警衔随职务晋升。警员警衔按从警年限与级别高低依序晋升。警衔晋升必须依法经过严格的教育训练和考核考察，衔级应与工资挂钩，警官警衔与警员警衔的待遇要适当区分，以体现责任薪酬制的目的。 （三）必须强化执行刚性 法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。我们说机构编制就是法规，就是公安队伍建设与公安行政管理的依据和准绳之一。所以，必须强化执行机构编制的意识。要坚持依法建警、依法治警，就必须严格贯彻执行和落实机构编制法规，按机构编制原则和要求建警，走统一、规范、科学、充实加强基层、倾斜一线的精兵强警之路。一是领导要重视机构编制建设，增强机构编制的法规意识。要避免选择性地执行甚至不执行机构编制的行为，严格按机构编制办事，按编定岗，按岗定员，人岗对应，不能随心所欲地以改革创新之名任意进行增删机构编制，更不能借口工作需要超占基层一线的警力或长期借调民警帮助工作。二是机构编制主管部门要带头认真执行机构编制法规，当好领导依法建警的参谋助手，要把好、把严落实机构编制的关口。三是要把执行、落实机构编制工作纳入领导抓队伍建设责任制和执法检查中，要划出严格执行机构编制法规的刚性“红杠杠”，使之真正成为坚持依法建警的法律保障。四是要坚持解放思想、实事求是、与时俱进和改革、创新、发展，既要保持编制法规在一定时期（阶段）的相对稳定性，又要根据变化的形势需要，通过深入细致的调研，科学认真的论证试行，适时地调整、补充、完善机构编制法规，使之能为新时期加强公安机关和公安队伍建设发挥法律保障作用。 （四）必须强化配套保障 社会治理这个系统工程中的公安机构编制管理建设，处于公安行政管理的基础性、保障性的地位。要使其法制化和依法严格执行落实之，除了上述三个方面，还必须强化配套保障工作。一是装备财物的配套保障。俗话说，兵马未动，粮草先行。有了规范的机构编制和人员，没有装备财物的保障，也是一事难成。所以，要改进公安装备财物管理办法,变多头开户、各自购置为集中管理、统一配送。根据各地各级各类机构编制及业务工作需要，确定大中小型武器、装备、器材和被装、物资等的配置标准，建立警用装备物资储备库，确定公安机关办公场所建设标准、办公设施、用品的使用年限与配备标准。二是工资福利的配套保障。要建立独立的公安工资、职业津贴制度，提高公安民警的福利待遇。公安职业危险性大，公安民警比一般的国家公务员工作繁重，精神压力大，脑力、体力透支多，理应在物质上给予补偿。当前亟待建立与公安民警职业性质相适应的、全国统一、标准单列的工资福利制度，并根据不同警种、不同岗位、不同工作时间的特点，建立明确的警种岗位津贴、加班津贴体系和高于其他国家公务员假期的公安民警年休假制度。三是管理自主权的保障。公安工作的特殊性给公安机构编制工作提出特别的要求，公安机构编制应在总量控制、经费控制、指标管理的基础上，扩大机构增减与编制员额管控的自主权，确保人员进出渠道畅通和机构设置适应社会发展与社会治理的需要。四是监督制约机制保障。在社会治理的新形势下，公安机构编制建设，既要强化内部执行落实的依法监督检查，包括上级的监督检查、本级的自我督查和下级、民警的监督，还要自觉接受党政主管机关（部门）、人大机关的监督和社会监督。这样才能防止执行落实机构编制中的随意性、功利性、无序性和超（缺、占）编及任意增删机构编制等的违法、违规行为，确保机构设立、职位设置和警力配备有利于整体效能的发挥，有利于统一领导。 总之，机构编制就是法规，是公安队伍正规化建设的前提基础，更是社会治理下加强公安行政管理工作的前提基础和法律保障。我们必须用法制的观念、战略的眼光，确实重视和加强公安机构编制法规建设，完善以《人民警察法》、《内务条令》、《公安机关组织管理条例》为主要内容的公安队伍建设的法律体系，贯彻落实党的十八届四中全会精神，深化行政执法和刑事司法体制改革，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置公安机构编制与警力，真正实现依法建警、依法治警的目标。 |
