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福建省古田县粮食局 黄新茂
国以民为本，民以食为天，食以粮为源。粮食是立国之本，粮食问题直接关系到人类的生存和社会的安定，粮食安全是国家经济安全的重要组成部分。城镇化是经济社会发展的客观趋势和现代化必由之路，是增强内需动力、保持经济持续健康发展的客观需要。我国是人口大国，又正处在城镇化高速发展阶段，城镇化的进程需要粮食供给支撑，对城镇化进程中的粮食安全状况进行的研究、分析，于国于民都很有现实意义。福建省人均耕地显著低于全国平均水平，粮食安全问题就显得尤为尖锐。如何创新粮食安全思维，选择和实施符合福建省情、适应现代市场经济发展、城镇化与粮食安全平衡统一的粮食安全战略值得商榷。 一、粮食安全内涵 粮食安全，指的是粮食的总供给与总需求基本平衡，而且一般总供给略大于总需求。由于粮食安全涉及生产、储备、流通以及政策制定等多方面问题，因此粮食安全的涵义和内容会随着发展阶段和发展水平的不同而不断变化。粮食安全涵义本身也处于一个不断丰富和深化的过程，现阶段粮食安全的涵义可以概括为：一是满足人们日益增长的粮食需求，要有与广大群众购买力相适应的粮食价格，即确保所有需要粮食的人们都能获得粮食；二是保证供应符合卫生标准，即必须是安全的、富有营养的粮食；三是粮食供应自给，不过分依赖进口，即保证粮食的自给率；四是保证粮食的结构安全。 粮食安全的本质应该是一个包括国家粮食安全、家庭粮食安全和营养安全三位一体的立体安全结构。这三个层次紧密相连又呈递次发展。其中国家粮食安全是前提，只有保证了整个国家的粮食安全，才能实现家庭的粮食安全和营养安全。家庭粮食安全是整个粮食安全工作的基本目标，政府必须通过制定一些政策措施来满足每个家庭对粮食的需求，尤其是低收入家庭、贫困家庭的粮食安全。营养安全是粮食安全的最高追求目标。 现代粮食安全的概念可包含数量安全、质量安全和生态安全三层。即在保障充足的食物供给和分配数量的同时，还要求营养全面、结构合理、卫生健康，食物的生产和获取要建立在保护生态环境和资源可持续性利用的基础上。 二、福建省粮食安全现状 福建被称为“东南山国”，素有“八山一水一分田”之称。据《福建统计年鉴》统计，2012年全省常住人口3748万，耕地面积133.70万公顷，人均耕地面积不到0.036 公顷，不及全国平均水平的40%，低于联合国粮农组织规定的人均0.0533公顷临界值，是我国耕地面积较少、人均耕地资源水平较低、后备耕地资源十分有限的地区之一。 人多耕地少，“八山一水一分田”的现实，奠定了缺粮的省情。目前，福建已成为继广东、浙江之后的第三大缺粮省。福建省作为主销区，随着粮经结构的调整和建设用地，种粮面积不断减少，粮食粗种粗管比较普遍，粮食产量不断下滑，粮食产需缺口呈逐年加大的趋势。2012年粮食总产量659.30万吨，粮食自给率仅为43.98%。据专家预测，到 2030 年，全省粮食总需求达 1460 万吨以上，粮食生产力要比现在提高 50% 以上才能保证粮食安全供给。另外，福建省畜牧业以猪、鸡、鸭等食粮性畜禽为主，饲料粮需求较大。要用占全国 1.3%的耕地养活占全国 2.6%的人口，还要满足 300 多万外来人口的生活需要，为此，保障粮食和农副食品的有效供给，就成为福建农业面临的首要问题。 三、福建省城镇化进程对粮食安全的影响 城镇化是指随着农村人口不断向城镇聚集，第二、三产业不断向城镇转移，使城镇规模不断扩大、数量不断增加的一种历史过程，是经济社会发展的必然过程。改革开放以来，福建社会经济快速发展，城乡面貌日新月异，城镇化水平大幅提高，特别是随着海峡西岸经济区建设和发展壮大中心城市等一系列重大战略的实施，城镇集聚和辐射功能日益增强，城镇体系逐步完善。目前福建城镇化率为 59.6%，2015 年全省城镇化率拟超过 62.5%，城镇化已经走上了快车道。城镇化进程的发展，必然会通过对耕地、粮食产量、农业劳动力以及农业经营规模等因素的影响进而影响粮食生产能力，还将对水、耕地以及粮食亩产量等造成影响。 （一）城镇化蚕食耕地，影响粮食安全 随着城镇化的加快，耕地不断被蚕食。几乎所有城市都在搞开发区、软件园、大学城、动画城，还有满天飞的各种基地，这种非农建设用地的急剧增加，大幅缩减了耕地面积。此外，城镇化使农村中心区域出现大量的闲置甚至倒塌的住房，新宅基地在村子外围不断扩展，形成了特有的空心村现象。还有大批农民在耕地中建设厂房，进行工业生产、畜牧养殖或是第三产业，土地非粮化非常严重。每年还会有一些土地有计划地退耕还林、退耕还牧，用于改善自然环境，真正种植粮食的土地正在快速地减少。 （二）种粮积极性降低，影响粮食安全 粮食的增产主要靠资金、技术、物资设施的投入，随着投入的增加，粮食生产成本也相应增加。据全国农产品成本收益资料，1990～2000 年整个粮食的成本收益率 10 年间减幅高达 63.57% 。农民从事粮食生产每公顷实际得到的收入以每年 10.61% 的速度减少。粮食批发市场价格1999年比1996年累计下降23.5% ，2000 年价格又下降15% 。从全省 9 地市农民人均纯收入来看，产粮区农民收入较低。以2003 年为例，泉州地区最高为 5182 元，南平、宁德地区农民收入较低，分别为 3354 元、3246 元，仅为沿海发达地区农民收入的 60%左右。与外出打工或种植其他经济作物相比，种粮比较效益低，农民种粮积极性难以持续提高。 （三）城镇化导致农民素质下降，影响粮食安全 在社会经济快速发展的今天，种粮农民收入降低、城乡收入差距进一步扩大，导致大量的青壮年农业劳动力转移到城市，已经出现了以老人和妇女为农业生产主力的局面，种粮农民的素质降低对未来粮食生产带来负面影响。大量农民从事非农工作，导致了农村劳动力的短缺，农业生产由传统的精耕细作趋于粗放，直接影响了粮食产量的稳定和提高。大量的青壮年农民的流失，使未来的农业生产面临后继无人的危险，造成了农业生产主力老龄化现象，中低产田全年撂荒、高产田季节性撂荒等现象严重。 （四）农业基础设施建设得不到保障，农业科研长期滞后，影响粮食安全 近年来，随着城镇化进程不断加快，投资重点放在城镇化发展上，农业投入增长率下降，有限的支农支出主要用于扶贫和保障农村低收入群体的基本生活。在城镇化进程中，大量的资金涌向城镇化建设，农村发展缺乏财政和金融的支持，缺乏多元投资，贷款难，这样导致的结果是：农业基础设施建设水平普遍偏低；农业科技进步缓慢，良种培育等农业科技研发落后； 农业生产资料供给能力不足，农业投入要素水平偏低。这些因素使粮食安全的基础异常脆弱。 （五）耕地质量严重退化，影响粮食安全 由于人口的不断增多，人地矛盾非常突出，导致几十年来通过毁林、垦草等方式不断扩大耕地，自然生态系统遭到严重破坏。 城镇化背景下的农业生产大量使用农药、化肥等化学物质，仅全省每公顷耕地历年农药累计使用量已高达400kg以上。大量有毒、有害物质的工业废水和城镇污水经常被用于灌溉，或未经净化处理直接排放，造成土地污染。 化肥的大量使用使土中的有机质不断减少，造成土壤板结、肥力下降，甚至逐渐沙化，并患上化肥依赖症。大量农药的使用也早已严重破坏了生态系统，造成益虫基本绝迹、害虫抗药能力不断提高的现象，进而和化肥一样陷入恶性循环。大量有毒有害物质进入土地生态系统，不仅造成土地生态环境污染，引起土地质量和生产力下降，还会通过食物链危害人、畜健康。 由于国家严格控制农业用地的占用，很多地方政府为了眼前利益把位置最好、产量较高的耕地转成建设用地，而把偏僻贫瘠甚至不能耕种的土地变成农业用地，所以即使统计报表中的数据保持了数量，但实际耕地质量已经退化。 原来肥沃的土地如今已经脆弱不堪，缺乏有机物、有益菌、生物链，土壤成分也慢慢失去平衡，长期缺水加上过度索取和污染，持续保持高产、稳产十分困难，也是粮食安全潜在的危机。 四、城镇化进程中确保粮食安全的政策建议 在城镇化发展成为我国社会必然发展趋势的今天，只有制定与城镇化进程相匹配的粮食安全政策，才是保障粮食安全的有效路径。福建要选择一种从客观自然条件和经济规律出发，充分利用两种资源、两个市场，发挥比较优势，注重经济效率的粮食安全战略。 （一）采取激励政策，提高粮食生产能力 粮食生产稳定增长, 保持一定的自给率, 对粮食安全关系重大。虽然我们每年都从省外调入粮食，解决福建省的粮食缺口，但随着主产省粮经比例的调整，以及耕地的减少，主产区可供调出的商品粮食也会减少，加上“北粮南调”的交通运输不畅，如果仅仅把全省的饭碗建立在别人的米袋子上，那是不牢靠的。因此，必须建立必要的激励政策和机制，来促进和稳定省内粮食生产，把支持重点转到粮食生产环节。 一是加大对粮食生产基础设施建设、粮食科研、技术推广、质量标准体系建设的支持力度，改善生产条件，提高粮食综合生产能力。继续加大对商品粮基地县建设、粮食自给县建设、中低产田和旱地改造。 二是建立以粮食为主的种植结构调整支持体系，扶持发展优质粮食品种、小杂粮品种，建立优质粮食基地，扶持粮食龙头企业。 三是推进粮食产业化进程，鼓励龙头企业建立优质粮、原料粮生产基地，在信贷、税费、原料收购及产品销售上实行优惠政策。 四完善并形成科学的农业综合直补政策及粮食最低保护价制度使其真正体现“有种有补、多种多补、不种不补”的原则，只有这样才能真正调动粮农的种粮积极性。 五是对闽西北粮食主产区给予政策倾斜，重点扶持、保护该产区粮农种粮积极性。 六是要加强耕地资源保护力度，实行最严格的耕地保护制度，认真落实耕地保护目标责任制，严格控制房地产的规模，抑制投资性空置房现象，避免新的“鬼城”出现。对农村占用耕地现象，也要加大执法力度，使耕地的减少速度得以控制。全省耕地稳定在1700万亩以上，粮食用地1200-1250万亩， 以确保一定的粮食生产能力。 （二）健全和完善粮食储备和周转储备制度 粮食的季节性和受自然灾害影响的波动性，决定了粮食储备在调节粮食市场供求与价格，保障粮食供应，确保粮食安全中的地位和作用。在保证粮食储备的情况下，还要建立种子储备。 （三）健全和完善粮食风险基金制度 不但要有粮，还要有钱，粮食安全才有保证。粮食风险基金制度也是政府对粮食宏观调控的重要手段。福建省粮食风险基金最初是按照国家规定，伴随着粮食储备制度的建立而建立的。粮食风险基金按国家规定，使用范围已多次调整变化。就目前粮食风险基金的状况， 必须进一步完善。一是要增加风险基金规模；二是要确保到位；三是合理调整使用范围，真正起到调控粮食作用；四是从福建实际出发，建立粮食价格基金或粮食保障基金制度，以强化政府调控粮食的能力。 （四）完善粮食价格监控体系 粮食价格的变化与粮食安全有密切的关系，由于价格是市场的基本要素，粮食供大于求或求大于供都会出现粮价波动。政府对粮食宏观调控的一个重要任务，就是无论是制订粮食最低收购保护价和最高销售限价，还是订单粮、储备粮的收购价格等，都要使粮食价格的形成，能够正常、客观地反映价值规律的要求，反映市场供求变化，控制人为的哄抬或压低粮食购销价格的现象。要注意完善粮食价格的形成机制、监督机制以及应变机制，真正发挥政府对粮食价格调控管理的作用。 （五）发挥粮食市场作用，加强产销协作 粮食市场是粮食商品经济发展的必然产物，要充分发挥粮食市场在生产和流通中的作用，通过市场信息，引导粮食生产和消费；通过市场交换、衔接粮食产销，特别是粮食主产区和销区的粮食购销，促进国内市场的供求平衡；通过市场, 促进粮食科技进步和流通的发展。 福建省开始形成了福州、泉州南安、漳州浦口、龙岩等省级批发市场，以及三明、南平区域性批发市场。这些市场在引粮入闽、保障供给、调节粮食供求上发挥着越来越重要的作用。要充分利用市场机制配置粮食资源，利用国内、国外 2 个市场(主要是国内市场)，与粮食主产区实实在在地开展协作，通过与粮食主产省建立长期稳定的粮食购销关系以及进口粮食，来稳定和增加福建省粮食市场供给量，确保供求平衡和保障粮食安全。在协作方式上可以采取：一是开展粮食订单业务；二是在主产区建立粮食生产基地；三是在粮食主产省就地加工转化粮食、联营合作；四是为主产省代储代销；五是举办粮油购销洽谈会和粮油产品展销会等活动。在搞好与主产省产销协作的同时，要注意加强省内产粮区与沿海销区的粮食协作关系，首先利用好省内粮食资源，这对于巩固和促进全省的粮食生产有着积极重要的作用。 （六）完善粮食安全应急预案 福建省是缺粮省，对主产省的依存度较大，加上自然灾害和突发性事件随时可能发生，这些都可能成为引发粮食市场波动的因素。建立应对突发性事件引起粮食市场异常波动的应急机制，是确保粮食安全必不可少的措施。福建省2004 年制定了《粮食安全预警应急方案》，随后各地市也在制定《预案》。虽然全省已制定了《预案》，有了应急机制，但还要根据粮食安全应急工作内容、工作程序等，不断加强和完善粮食安全应急体系建设。真正发挥应急机制的作用，保持粮食市场价格基本稳定，确保粮食市场供应，更好地为国民经济持续快速、协调健康发展创造有利条件。 五、结语 福建的经济发展远远快于城镇化发展，所以短期内一定会有一个快速城镇化的过程，在实施过程中，不能简单追求城镇化率这个数字指标，而是要以民生为重，推行有质量的城镇化。城镇化必须以粮食安全为前提。 |
