电话: | 010-85693631 | |
传真: | 010-85693631 | |
邮箱: | zgycxyjs@126.com | |
所址: | 北京市朝阳区日坛国际贸易中心A座1018室 | |
邮编: | 101100 |
鄂尔多斯市地方税务局 郭居
环境税的制定和实施在国外已有20多年,实践证明环境税的开征对保护环境具有十分重要的意义。但是,由于税收包括环境税对资源的配置作用、对社会财富的分配作用,我们在讨论是否制定和实施环境税以及制定和实施什么样的环境税时,就不能仅仅考虑环境税收对保护生态环境的效果和影响,应从生产、运销、使用等各环节来考虑促进环境保护。为了进一步了解更多地了解掌握税收与环境的有关资料,2010年6月底至7月初,由笔者带队组成专题调研工作组以鄂尔多斯市为典型,在全市范围内开展了中国环境税收征管问题的专题调研工作,期间深入20户煤炭企业和电厂等企业进行了调研,召开调研座谈会8次,重点对鄂尔多斯市煤炭企业和主要工业企业的碳排放以及水厂、垃圾处理厂的废水、固体污染物等情况进行了调研。 一、鄂尔多斯市目前环境保护的基本情况 鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部,与山西、陕西、宁夏三省区接壤,面积8.7万平方公里,150万人口;森林覆盖面积22.21%,拥有采矿企业879户,其中煤炭企业约230户,电力、燃气及水的生产供应企业200户,建安企业1297户;鄂尔多斯市近年来的大开发、大建设,经济有了突飞猛进的发展,同时也给当地环境带来了很大的负面影响。仅煤炭行业来看:2007年煤炭产量为1.98亿吨,全市煤炭自用为3541万吨;2008年为2.7亿吨,自用为4525万吨;2009年为3.38亿吨,自用5946万吨;今年预计产量突破4亿吨。2007~2009年据不完全统计全市碳排放量约3300万吨;除碳排放外还有二氧化硫、氮氧化物、粉尘等污染物,而2007~2009年全市收取环境治理费用仅约3.87亿元,目前建起了东胜生活垃圾处理场等3处,鄂尔多斯市要求高耗能企业生产必须使用环保设备,环保部门定期监督检测各种污染物的排放指标,使其符合环保要求,但远远不能满足环境治理的需求。 二、开征环境保护税的必要性 征收环境保护税,在于改变我国以沉重的环境代价,换取经济效益的不合理发展模式。在国外,很多国家都采取了一系列措施,对破坏生态环境的活动进行管理,其中包括征收消费税、支付信用基金、征收生态税、意外收益税、收入税等。在法国1960年通过了一个法律,国家授权在自然区域和敏感性区域征收一种部门费,用来资助绿色区域或森林区域向公众开放。此外,法国还在1975年执行了另一种税收:向在地面或沙岸采沙石的收税,税款主要用于资助恢复采矿后的地表环境等项目。在德国,1989年开始征收“生态税”,有的地区还征收自然保护特别税、植树税、辅助森林保护税等。除了税收外,德国法律也利用收“费”方式来解决环境与生态问题,例如在自然资源开发、水资源利用以及有毒废物的排放和焚烧等方面收费。在美国,对废弃矿征收采矿费,每吨煤征收35美分。这种费用专门用来恢复已报废的矿区的地貌景观。在瑞典,有一套完整健全的税收管理体制,其中包括大部分与生态环境有关的税收,如能源税、二氧化碳税、二氧化硫税等。比利时是第一个征收”绿色税”的欧洲国家,征收绿色税后,消费者转而消费那些对环境危害较小的产品。 近年来,特别是改革开放后,我国的环境问题随着经济的迅速发展、工业化和城市化进程的加快及人口的增长而变得日趋严重。过度采伐和放牧使森林、草场等植被资源遭受严重破坏,造成水土流失和草场的退化,一些高能耗、重污染型企业迅速发展,使工业有害物质的排放量骤增,加剧了对大气、土壤和水源的污染。经济可持续发展迫切需要我们探索适应市场经济要求的环境保护手段。税收机制能够使环境破坏和环境污染的社会成本内在化到各经济主体的生产成本和市场价格中,再通过市场机制的作用优化配置环境资源,使经济效益和环境效益有机统一起来。就我国目前的环保措施而言,主要是以收取各项费为主,征税为辅。这些少量的税收措施零散地存在于资源税、消费税、增值税、耕地占用税等有关规定中。从严格意义上讲,我国目前还不存在真正意义上的环境税。因此,随着科学发展观的全面实施,应该在调整、补充和完善我国现有税制及排污收费制度的基础上,在我国现行税制内部建立起适合我国国情的相对独立的环境保护税制度已经非常必要。主要体现在以下几点:一是生态环境恶化的严峻形势迫切要求税收发挥作用。二是开征环境保护税可以规避其他行政手段保护环境的弊端。三是环境保护税能实现税负转移。四是环境保护税能实现经济杠杆的作用。五是开辟了新的税源,增加财政收入。六是征收环境保护税是不可扭转的世界潮流。 三、开征环境税可行性研究 (一)目前环境保护中存在问题 现行监控环境污染的制度已远不适应环保要求,如排污费的收取在实施过程中存在许多不足。一是排污收费标准偏低。从理论上讲,最佳的排污费收费标准应该使边际排污成本等于边际排污收益,否则难以抑制企业的过量排污行为,而目前的排污费显然大大低于排污收益,使得环境污染物排放者视成本支出加大的现实而不顾依旧我行我素。二是征收范围过窄。目前我国排污费的适用对象主要有废气、废水和固体废弃物,而且只对生产经营性行为征收,不对消费行为征收。三是征收管理手段不规范。目前我国的排污收费制度是属地征收,由非税务部门的环保部门征收,易产生地方保护主义,同时征收手段不规范,随意性较大,缺乏法律保障,征收效率低。四是资金的运用缺乏有效性。排污费由地方环保部门征收,再定期解缴到同级财政部门直接转为专项基金管理,这种不参与体制分成的方式极易导致在资金使用监管上出现漏洞。 (二)开征环境保护税的有利因素 首先,在国民大部分已解决温饱问题,步入小康生活之后,改善生态环境、提高生活质量已成为全体国民的共同需求,这使得构建我国环境税体系,具有了深厚的社会基础。其次,税法的普及在很大程度上提高了公众的纳税意识,全社会的纳税意识得到很大的提高,使得开征环境税有了广泛的群众基础;再次,现行的资源税、消费税中有关汽油、柴油小汽车等税目以及在企业所得税政策中规定的对纳税人以“废水、废气、废渣”为原料所生产的产品给予定期减免所得税的优惠政策等,都为环境税的开征奠定了相应的法律基础。 四、征收环境保护税税制结构的构想 在总结各地排污费征收经验的基础上,依托“费改税”已有的理论研究成果,应将排污费改为环境保护税,不仅涵盖当前排污费征收的范围,还要适当扩大征收范围,以加重有效税负。 (一)环境保护税的纳税人和征收范围 环境保护税的纳税人是指在我国境内直接向自然环境排放应税污染物的单位和个人。征税范围应包括现行排污费中规定的排放的二氧化碳、二氧化硫和其他有害气体等废气和废水、废渣(固体废物)、超标噪声等污染物;个人排放的家庭生活垃圾。未来根据需要将其他需要治理的污染物(如光污染、热污染等污染)纳入进来。 (二)环境保护税的税目 环境污染税应该先从重点污染源和易于征管的对象入手。现阶段可开征的税目主要设置废水污染、废气污染、固体废物污染、噪音污染等。具体税目可比照《排污费征收标准管理办法》中的规定。 (三)环境保护税的税率 税率采用从量定额征收方式,分税目确定定额税率。应在税务环保等有关部门深入调查、精心测算、密切协作的基础上加以确定,主要依据现行排污费征收标准和污染的实际治理成本。可采用差额固定税率或超额累进税率,但税率不能太低。同时税率的确定要符合以下几个方面的要求:一是应满足鼓励企业污染治理的要求。二是应体现污染物达标排放和超标排放之间的差别。为了促进企业达标排放,应该对超标排放实行更高的税率。三是要考虑我国企业的实际负担能力。四是应根据环境治理和经济发展、行业结构调整等因素实行定期调整制度。 (四)环境保护税的计税依据 环境污染税的计税依据为应税污染物的实际或估算排放量。具体有三种计税依据可供选择:一是以污染物的排放量作为计税依据。其优点在于,在企业的产量不变或增加的情况下,只要减少污染物的排放量,就可以减轻纳税负担,这样既能直接刺激企业减少污染物排放,同时企业也可自主选择适合自身的治污方式,或增加防治污染的设备,或改进生产工艺流程;其缺点是污染物排放量必须准确核定,由此相应的检测成本和技术含量要求较高。水污染和二氧化硫污染适合采用此类税基。二是以排污企业的产量作为计税依据。以产量为税基的前提是:污染物的排放与企业生产产品的总量之间存在着相关关系。此种税基的优势是,便于税额的核定,符合源泉征管原则;其缺陷是,在这种方法下企业更倾向于通过降低其产品总量的方式减轻相关税负,无法激励企业对污染治理技术的开发和研究。一般二氧化硫税和固定废物税适合采用此类税基。三是以生产要素或消费品中所包含有害物质的类型作为计税依据。选择这种税基的理由是:生产要素或消费品中所包含的有害物质含量与污染物之间往往存在着一定的比例关系。采用这种税基可以控制纳税者对有害物质含量高的原材料的使用,鼓励其积极寻找相应的替代品。其缺点是不能激励企业进行污染治理。 (五)环境保护税的征管方式 环境保护税的征管方式根据纳税人的条件可以分为两种情况:一是对具备环境监测和核算污染物排放量能力的企业,由企业自行纳税申报。二是对不具备环境环境监测和核算污染物排放量能力,或申报明显偏低的企业和个人,由税务部门和环保部门相互配合进行,实行核定征收,即由环保部门对污染源进行定期监测,为税务部门提供各种计税资料,然后由税务部门计征税款,并对纳税人进行监督管理。这种方式能充分发挥各部门的专长,提高征管效率。 五、制定环保税收优惠措施,促进资源环境的保护 环境保护税的实施,要调整我国现行税法中的一些环保优惠措施,以税收优惠政策激励环境友好型企业或个人。在保留原有减免税等优惠形式的基础上,针对不同优惠对象的具体情况,分别采取多种税收优惠形式。设想如下: (一)在增值税制度中作如下调整:一是鼓励企业增加环保资本投入 对企业治理污染和保护环境所进行的固定资产投资,给予增值税抵扣优惠,如对企业购置的用于消烟、污水处理等方面的环保设备发生的进项税额给予抵扣;对于专门从事环境保护和污染治理的企业,增值税免征期限可以延长。二是提倡对资源的回收利用。对以“三废”为主要原料进行生产的企业加大税收优惠力度,减征或免征增值税,如对以可再生资源或替代品为原料的产品,给予减免税优惠。对企业生产的易回收利用的或易降解的产品,降低增值税税率。三是鼓励开发节能产品。对企业生产的节能产品(如节能型汽车摩托车的发动机等)给予适当的增值税优惠。四是取消我国现行增值税制度中一些不利于环保的规定,如应取消目前增值税中对农药、农膜适用较低税率的规定。 (二)在企业所得税和个人所得税方面 对企业和个体经营者为治理污染而调整产品结构、改进工艺、改进生产设备发生的投资,给予税收抵免优惠;对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂(场)的厂房和设备给予加速折旧的税收优惠。 (三)在营业税制度中,对环保成果的转让、环保技术培训等行为,一律免征营业税及附加 对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用给予税收鼓励。具体可采用技术转让收入的税收减免、技术转让费的税收扣除、引进环保技术的税收优惠等,从而增强税收优惠手段的针对性和多样性,激励企业采取措施保护环境、治理污染。 (四)对个人生活排放的污染物给予减免税 对居民生活排放的废水、废气暂免征税,有利于降低征收成本并体现对特定人群的优惠导向。 (五)对采用先进工艺或进行有效治理并有效减少污染排放量(符合污染物排放达标标准的)给予相应的减免税 六、完善税收征管程序,保障环境税税制的有效实施 开征环境保护税是一项涉及面广、政策性强的工作,关系到广大群众的切身利益,与社会稳定、经济运行息息相关。为了保障这项制度的顺利制定和实施,必须有专业的征管队伍,制定完善有效的征管程序及征管措施,确保环境保护税的可操作性。 (一)完善环境保护法律制度 建立完善与环境保护有关的法律法规,加快实现《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国资源法》的立法,完善现有环保行业的法律制度,并通过立法努力提高我国的环保标准。 (二)倡导环保思想,营造舆论范围 通过各种形式的宣传报道,提高国民的环保意识,让公众及时、全面了解环境税的比喻性、重要性,取得民众的理解和支持。 (三)循序渐进,逐步实施 可先在小范围内或者特别污染严重的企业开征废气、废水、固体废物等环境税,或者在不加重企业负担的基础上将有关环保方面的收费纳入征税范围,由税务机关进行征收。先试点,后推广,由点到面,逐步推开,不断总结,逐步完善。 (四)进一步规范排污费的征收,实行费改税制度 环境税收制度具有明确的目的性,费改税后统一由地税部门征收,其税收收入应及时纳入政府环保专项基金,全部用于环境保护方面开支。适当规定环保资金开支范围,加强对税收征收、使用的监督和管理,对于任何挤占、挪用环保税款的行为给予行政处罚甚至刑事处罚,为环境税替代排污费奠定基础。 (五)暂定环保税为中央与地方共享税 按照谁污染谁治理的原则,同时考虑目前我国各级政府之间的权事划分情况环境税自身的特点以及环境税作为地方税收取的种种不利因素,可将其暂定为中央与地方共享、地方为主的税收分成体制,但这种体制的不利因素主要是存在地方政府在招商引资或建设开发区等工作中为了发展地方经济,对一些环境损害行为考虑较少而有时给予减免税优惠政策。 (六)加强相关部门的协调配合 环境税收制度的设计与征收管理中涉及许多环保技术问题,因而在税收的征管过程中,税务部门与环境保护部门应建立密切的协作关系,确保环境税收征管制度的有效实施。在环境保护税的计税方式上尽量简便易操作,如现在环保局对第三产业采取按经营面积计税与我市地税系统实行的微机定税方法相类似,对建筑业的噪音排放按施工面积计税也较为可取。 (七)建立健全法规体系和技术标准 根据生态建设和环境目标的要求,对一些不符合征管实际的条文进行修订,使环保责任落实到人,并加大法律惩戒力度,修改不合理的污染物排放标准,制定有关符合生态建设和管理的质量标准,健全相关计量标准。 总之,环境保护,任重道远。要在“保民生、保稳定”的前提下,积极践行科学发展观,创新环境执法效能水平,稳步构建和谐社会,是保障永续发展的必然选择。 |